جلسة 16 من ديسمبر سنة 1990

الطعن رقم 3089 لسنة 35 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ فؤاد عبد العزيز رجب وعبد المنعم عبد الغفار فتح الله وحنا ناشد مينا ومحمد أمين المهدي وحسن حسنين علي ومحمود عبد المنعم موافي ومحمد يسري زين العابدين ويحيى السيد الغطريفي وإسماعيل عبد الحميد إبراهيم ود. إبراهيم علي حسن.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

 (أ) مجلس الدولة– دائرة توحيد المبادئ- سلطتها في الحكم في موضوع الطعن⁽[1]⁾– كما يجوز لهذه الدائرة أن تقتصر في حكمها على البت في المسألة القانونية التي كانت محلا لتناقض الأحكام، أو إقرار مبدأ قانوني على خلاف أحكام سابقة، ثم تحيل الطعن بعد ذلك إلى دائرة المحكمة الإدارية العليا المختصة لتفصل في موضوعه على وفق المبدأ الذي أرسته بحكمها؛ فلا يوجد ما يحول بينها وبين الفصل في الطعن الذي اتصلت به بقرار الإحالة بحكم منهٍ للنزاع دون الوقوف عند القضاء بالمبدأ القانوني الذي يطعن على هذا النزاع، مادام أن الطعن قد استقامت عناصره وكان صالحا للفصل فيه- لا تثريب عليها كذلك ألا تتطرق للفصل في موضوع المنازعة إذا لم ترَ مقتضى لذلك على وفق الترخص الذي تجري تقديره.

• المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة.

(ب) قرار إداري- معيار اعتبار التصرف قرارا إداريا- لكي يعد التصرف قرارا إداريا يجب أن يصدر عن سلطة عامة أو عن جهة تمارس هذه السلطة بمقتضى حكم القانون- القرار الإداري بأحكامه المعروفة هو من وسائل السلطة العامة.

(ج) اختصاص– توزيع الاختصاص بين جهات القضاء والمحاكم- مبدأ (قاضي الأصل هو قاضي الفرع) ^([2])– يتعين الالتزام بما يحتمه النظام العام القضائي مستمَدا من أحكام الدستور والقوانين المنظمة لمجلس الدولة والسلطة القضائية من ضرورة عدم تفسير أي نصوص متعلقة بتوزيع الاختصاص بين جهتي القضاء أو بين المحاكم في جهة منها بما يخل بحسن سير العدالة ويسر وسرعة حسم المنازعات، وهي الغاية العليا من التنظيم القضائي- تقسيم المنازعات ذات الطبيعة الواحدة والارتباط الذي لا يقبل التجزئة بين أشطارها أو بجانب منها عن باقيها المتعلق بالمركز القانوني المتمثل فيه الغاية من القرار أو التصرف القانوني هو مما يتعارض ويتناقض مع حسن سير العدالة ويسر وسرعة حسم وفصل القضاء العادي أو الإداري في حدود ولايته للمنازعات التي يختص بها.

(د) مجلس الدولة– وظيفته القضائية– حدود اختصاص محاكم مجلس الدولة- مجلس الدولة هو صاحب الولاية العامة بنظر جميع المنازعات الإدارية وهو قاضيها الطبيعي– لا يسوغ أن تنأى منازعة إدارية عن اختصاصه إلا بنص خاص في الدستور أو القانون- القرارات الإدارية التي ورد النص عليها صراحة في المادة (10) من قانون مجلس الدولة وردت على سبيل المثال، واعتبرت قرارات إدارية بنص القانون، دون أن يعني ذلك خروج غيرها من القرارات الإدارية عن اختصاص مجلس الدولة- للمشرع إسناد ولاية الفصل في بعض المنازعات الإدارية التي تدخل أصلا في اختصاص مجلس الدولة إلى جهات أو هيئات قضائية أخرى، متى اقتضت ذلك المصلحة القومية العامة؛ إعمالا للاختصاص التشريعي المخول للمشرع العادي بالمادة (167) من دستور 1971 في شأن تحديد الهيئات القضائية واختصاصاتها بمقتضى القانون.

• المادتان 167 و 172 من دستور 1971.
• المادة 10 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.
• حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر في القضية رقم 10 لسنة 1 القضائية (دستورية) بجلسة 16 من مايو سنة 1982.
• حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر في القضية رقم 55 لسنة 5 القضائية (دستورية) بجلسة 16 من يونيه سنة 1984.

(هـ) نقابات– مبدأ الديموقراطية النقابية- مدلوله- لم يقف المشرع الدستوري في دستور 1971 عند حد ما كان مقررا في الدساتير السابقة من كفالة حق تكوين النقابات وتمتعها بالشخصية الاعتبارية، بل جاوز ذلك إلى تقرير مبدأ الديموقراطية النقابية، فأوجب أن يقوم تكوين النقابات والاتحادات على أساس ديموقراطي- يقضي مبدأ الحرية النقابية بأن يكون لأعضاء النقابة الحق في أن يختاروا بأنفسهم وفي حرية قيادتهم النقابية التي تعبر عن إرادتهم وتنوب عنهم، ولا يجوز إهدار هذا الحق بحظره أو تعطيله- يستتبع ذلك بحكم اللزوم الدستوري انحسار الرقابة والإشراف الذي يجوز قانونا أن تمارسه سلطات الدولة على هذه النقابات إلى الحد وبالقدر الذي لا يتعارض مع الأساس الديموقراطي الذي يجب أن يقوم عليه الكيان النقابي كأصل دستوري

• المادة 56 من دستور 1971.
• حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر في القضية رقم 47 لسنة 3 القضائية (دستورية) بجلسة 11 من يونيه سنة 1983.

(و) نقابات– التكييف القانوني للنقابات المهنية وطبيعة القرارات الصادرة عنها- تجمع هذه النقابات بين مقومات أشخاص القانون العام، فإنشاؤها يتم بقانون أو بمرسوم أو بأداة تشريعية أخرى، وأغراضها وأهدافها ذات نفع عام، واشتراك الأعضاء في نقابتهم أمر حتمي، ولها على أعضائها سلطة تأديبية، ولهؤلاء الأعضاء دون سواهم حق احتكار مهنتهم- المهن الحرة (كالطب والهندسة والمحاماة) هي مرافق عامة، وتنظيمها يدخل في صميم اختصاص الدولة بوصفها قوامة على المرافق العامة- إذا رأت الدولة أن تتخلى عن هذا الأمر لأعضاء المهنة أنفسهم، مع تخويلهم نصيبا من السلطة العامة، مع الاحتفاظ بحقها في الإشراف والرقابة، فإن ذلك لا يغير من التكييف القانوني لهذه المهن بوصفها مرافق عامة- ما يصدر عن أجهزة النقابة في إطار ممارستها حقوق وواجبات السلطة العامة القائمة على إدارة المرفق وتسييره، ومنها تلك التي تتعلق بشئون الأعضاء في ممارستهم لحقوقهم وواجباتهم المحددة بالقانون في المساهمة في إدارة شئون النقابة على أساس ديموقراطي، يكون من قبيل القرارات الإدارية.

(ز) اختصاص– حدود اختصاص محاكم مجلس الدولة بنظر منازعات النقابات المهنية- حيث لا يرد النص على اختصاص جهة قضائية أخرى غير محاكم مجلس الدولة بنظر منازعة متعلقة بقرار صادر عن تشكيلات النقابات المهنية في مجال إدارة وتسيير أمورها المتعلقة بالمرفق العام الذي تقوم عليه، انطوى الاختصاص بنظرها تحت الولاية العامة المقررة بالدستور والقانون لمحاكم مجلس الدولة؛ بحسبانها القاضي الطبيعي لنظرها.

(ح) نقابات- نقابة المحامين- طبيعة القرارات الصادرة عن مجلس النقابة بشأن إعداد قوائم المترشحين لمنصب نقيب المحامين أو لعضوية مجلس النقابة- مجلس نقابة المحامين في ممارسته لاختصاصه بإعداد قوائم المترشحين بإدراج أسماء المتقدمين للترشح بهذه القوائم، بما يتطلبه هذا الاختصاص من إعمال أحكام قانون المحاماة بشأن التحقق من مدى توفر الشروط المتطلبة في المترشحين، يمارس سلطة عامة- القرار الذي يصدره في هذا الشأن هو قرار إداري- قرار إدراج اسم مترشح بقائمة المترشحين هو قرار إيجابي- القرار بإغفال إدراج اسم مترشح بتلك القائمة هو قرار إداري سلبي بالمفهوم المقصود بقانون مجلس الدولة- ناط المشرع لاعتبارات قدرها الطعن في القرارات السلبية التي ينسب صدورها إلى مجلس النقابة وهو بصدد إعداد قوائم المترشحين لمحكمة استئناف القاهرة– يتأبى على منطق التفسير السوي أن يكون المشرع قد ذهب إلى المغايرة بين قرار إيجابي يكون النعي عليه أمام محاكم مجلس الدولة، وقرار سلبي يكون الاختصاص بنظره لمحكمة استئناف القاهرة- لا تختص محاكم مجلس الدولة بنظر الطعون في تلك القرارات، إيجابية كانت أو سلبية.

• المادة 10 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.
• المادة (134) من قانون المحاماة، الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983.

(ط) نقابات- نقابة المحامين- الترشح لمنصب النقيب- إذا لم يفرد القانون حكما خاصا بالنقيب سواء من حيث الشروط الواجب توفرها في المترشح لهذا المنصب أو الحقوق المخولة له والواجبات المفروضة عليه بهذه الصفة، فإنه يخضع للأحكام العامة الواردة في القانون التي تنظم شئون أعضاء مجلس النقابة؛ لأن رئيس أي مجلس أو لجنة هو في الأصل عضو فيها فضلا عن صفته كرئيس لها- جاء قانون المحاماة خاليا من تنظيم خاص لعملية الترشح لمنصب النقيب وإعداد القائمة الخاصة بالمترشحين لهذا المنصب، ومن ثم يطبق حكم المادة (134) من قانون المحاماة التي تتضمن التنظيم الإجرائي وطرق الطعن في عملية الترشح وإعداد قوائم المترشحين.

• المواد 131و 132و 133و 134و 135و 135 مكررا و 136و 138و 141 من قانون المحاماة، الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983، معدلا بالقانون رقم 227 لسنة 1984.

الإجراءات

بتاريخ 17 من يونيه سنة 1989 أودع الأستاذ الدكتور/… المحامي قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها برقم 3089 لسنة 35 القضائية عليا، في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بجلسة 23 من مايو سنة 1989 في الدعوى رقم 3545 لسنة 43 القضائية، القاضي بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى وبإحالتها إلى محكمة استئناف القاهرة، وطلب الطاعن للأسباب المبينة تفصيلا بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا وبإلغاء الحكم المطعون فيه، مع الحكم بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وبإلغائه، مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام المطعون ضدهما المصروفات.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه -للأسباب القائم عليها- الحكم بقبول الطعن شكلا وبرفضه بشقيه العاجل والموضوعي مع إلزام الطاعن المصروفات.

ونظر الطعن أمام الدائرتين الأولى ثم الثانية بالمحكمة الإدارية العليا على الوجه المبين تفصيلا بالمحاضر، وبجلسة 24 من يونيه سنة 1990 قررت الدائرة الثانية بالمحكمة الإدارية العليا إحالة الطعن إلى دائرة توحيد المبادئ بالمحكمة المشكلة بالهيئة المنصوص عليها بالمادة 54 مكررا من قانون مجلس الدولة.

 وقد تحدد لنظر الطعن أمام هذه المحكمة جلسة 29 من يوليو سنة 1990، وتدوول نظره أمامها بالجلسات على النحو المبين تفصيلا بالمحاضر، حيث استمعت إلى المرافعات وما رأت لزومه من إيضاحات ذوي الشأن، كما قدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا تكميليا ارتأت فيه الحكم باختصاص القضاء الإداري بنظر الطعن في القرار الصادر بإدراج اسم المترشح لمجلس نقابة المحامين في قائمة المترشحين، وبإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة الإدارية العليا للفصل فيه في ضوء ذلك.

وبجلسة 7 من أكتوبر سنة 1990 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 18 من نوفمبر سنة 1990، وبتاريخ 14 من أكتوبر سنة 1990 –بعد حجز الطعن للحكم، ودون أن يكون مصرحا بتقديم مذكرات- أودعت النقابة قلم كتاب المحكمة مذكرة تلتفت عنها المحكمة، وقررت المحكمة بجلسة 18/11/1990 مد أجل النطق الحكم لجلسة 16/12/1990، وبجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة والمداولة.

من حيث إن وقائع المنازعة تتحصل -حسبما يبين من الأوراق- في أن الطاعن أقام بتاريخ 12 من مارس سنة 1989 الدعوى رقم 3545 لسنة 43 القضائية أمام محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) ضد الأستاذين/ نقيب المحامين و…، طالبا الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار الصادر عن مجلس نقابة المحامين بجلستها المنعقدة من 25 من فبراير إلى أول مارس سنة 1989 بقبول ترشح الأستاذ… لمنصب نقيب المحامين، وفي الموضوع بإلغاء هذا القرار، مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام المدعى عليهما المصروفات.

وأقام المدعي دعواه على أن القرار المطعون فيه بقبول ترشح الأستاذ… لمنصب نقيب المحامين مخالف للقانون وللدستور لأسباب تتحصل فيما يلي: (أولا) مخالفة حكم الفقرة الثانية من المادة (134) من قانون المحاماة المعدلة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 التي تنص على عدم جواز تجديد انتخاب النقيب لأكثر من دورتين متصلتين في ظل هذا القانون، إذ كان الأستاذ… يشغل منصب النقيب عند صدور قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983، ثم أعيد انتخابه نقيبا لدورة ثانية متصلة من 3 من مايو سنة 1985. (ثانيا) أن إضافة عبارة “في ظل هذا القانون” إلى نص المادة (134) من قانون المحاماة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 تكشف عن عبث تشريعي؛ إذ أضيفت العبارة المشار إليها خدمة لشخص الأستاذ… مما يشكل مخالفة لأمري النظام الديموقراطي المنصوص عليه بالمادة الأولى من الدستور، ولحقوق ومبادئ أساسية نص عليها تتحصل في وجوب التزام المساواة واحترام تكافؤ الفرص. (ثالثا) أن الجمعية العمومية غير العادية للمحامين التي انعقدت بمقر النقابة بتاريخ 19 من يناير سنة 1989 قررت سحب الثقة من نقيب المحامين ومن أعضاء النقابة، مما يترتب عليه زوال صفة النقيب ومجلس النقابة من إدارة شئون النقابة، وأصبح ذلك من سلطة من اختارتهم تلك الجمعية العمومية حتى إجراء الانتخابات واجتماع مجلس النقابة الذي تسفر عنه. (رابعا) إخلال الأستاذ… بالواجبات المفروضة عليه كنقيب للمحامين.

وأضاف المدعي أنه رغم يقينه بوضوح بطلان القرار المطعون فيه فإنه دفع استنادا لحكم المادة (26) من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979 بعدم دستورية التعديل الوارد بالقانون رقم 227 لسنة 1984 على نص المادة 134 من قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983.

………………………………….

وبجلسة 22 من مايو سنة 1989 حكمت محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد والهيئات) بعدم اختصاصها ولائيا بنظر الدعوى وأمرت بإحالتها إلى محكمة استئناف القاهرة.

وأقامت قضاءها على أنه في ضوء عبارة المادة 134 من قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983 فإن القرارات التي تصدر عن مجلس النقابة وهو يمارس اختصاصه بإعداد قائمة المترشحين لانتخابات المجلس، سواء برفض إدراج اسم طالب الترشح بالقائمة أو بإدراج اسمه، تختص بنظر الطعن فيها محكمة استئناف القاهرة على الوجه المنصوص عليه في الفقرة الثانية من المادة (134) من قانون المحاماة، تأسيسا على أن هذه القرارات تتعلق بمرحلة الترشح وهي مرحلة منفصلة من مراحل العملية الانتخابية، وقد أجاز المشرع الطعن في القرارات المتعلقة بها على استقلال قبل تمام الانتخاب.

واستطرد الحكم المطعون فيه أنه يخرج عن المقام التفرقة بين القرار السلبي الذي يصدر باستبعاد إدراج اسم طالب الترشح من قائمة المترشحين، والقرار الإيجابي بقيد اسمه، وقصر الاختصاص المقصود لمحكمة استئناف القاهرة على نظر الطعن في القرار الأول دون الثاني تذرعا بنص المادة (172) من الدستور التي تقرر لمجلس الدولة الولاية العامة بنظر المنازعات الإدارية؛ ذلك أن القرار الصادر عن مجلس النقابة في الحالتين لا تتغير طبيعته وإن اختلف أثره، فيكون إدراج اسم المترشح بقائمة المترشحين أو رفض إدراجه وجهين للقرار الذي يصدر عن مجلس النقابة بوصفه إفصاحا عن إرادته في شأن مدى توفر استيفاء طالب الترشح للشروط اللازمة للترشح، ومن ثم يبقى من الطبيعي أن ينعقد الاختصاص بنظر الطعن في القرار عن أي من الوجهين لجهة قضائية واحدة.

كما أورد الحكم المطعون فيه أنه لا محاجة في هذا الشأن بحكم المادة 172 من الدستور؛ ذلك أن قضاء المحكمة الدستورية العليا قد جرى على أن حكم المادة 172 المشار إليها لا يغل يد المشرع عن إسناد الفصل في بعض المنازعات الإدارية والدعاوى التأديبية إلى جهة قضائية أخرى على سبيل الاستثناء من الأصل المقرر بتلك المادة، وبالقدر وفي الحدود التي تقتضيها المصلحة العامة إعمالا للتفويض المخول للمشرع بمقتضى حكم المادة (162) من الدستور.

وعن الدفع بعدم دستورية العبارة المضافة إلى نص المادة (134) بالقانون رقم 227 لسنة 1983 أورد الحكم أن هذا الدفع ينشأ عن الدعوى الأصلية بالطعن في القرار الصادر عن مجلس النقابة، سواء بإدراج اسم المترشح أو برفض هذا الإدراج، مما لا يجوز معه إبداؤه إلا أمام المحكمة المختصة بالنزاع موضوعا.

………………………………….

ومن حيث إن الطاعن يقيم طعنه على أن الحكم المطعون فيه صدر مخالفا للقانون لأسباب تتحصل فيما يلي:

(أولا) أن استناد الحكم المطعون فيه في قضائه إلى حكم المادة (134) من قانون المحاماة هو استناد غير صحيح، ذلك لأن المشرع قد اقتصر في بيان اختصاص محكمة استئناف القاهرة على حالة واحدة، هي حالة من أغفل إدراج اسمه في قائمة المترشحين استثناء من الاختصاص العام المقرر لمحاكم مجلس الدولة بنظر المنازعات الإدارية بالتطبيق لحكم المادة (172) من الدستور والمادة (10) من قانون مجلس الدولة، فلا يجوز سحب الاستثناء المقرر بالمادة (134) من قانون المحاماة إلى حالة الطعن من الغير في القرار الصادر بإدراج اسم بقائمة المترشحين.

(ثانيا) أنه بتطبيق القول بأن إغفال إدراج الاسم وإدراج اسم بقائمة المترشحين وجهان لعملة واحدة على ما أورده الحكم المطعون فيه نهجا على ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية العليا في حكم وحيد لها على ما يقول الطاعن صدر في الطعن رقم 1862 لسنة 31 القضائية عليا، فالقول بذلك ينطوي على عنت في التفسير وإرهاق للمنطق؛ نظرا لأن المشرع لم يتناول إلا حالة واحدة بذاتها، دون غيرها في المادة (134) من قانون المحاماة، وهي حالة إغفال إدراج الاسم، مما يتعين معه القول بأن غير تلك الحالة يكون خاضعا للقواعد العامة المقررة في شأن الاختصاص الولائي.

(ثالثا) أن المشرع لو كان قد قصد شمول اختصاص محكمة استئناف القاهرة لما أعوزه النص على ذلك، فإذ لم يفعل فلا يمكن نسبة هذا القصد إليه.

(رابعا) أن الرجوع إلى تاريخ المادة 134 من قانون المحاماة والوقوف عند مفهوم عبارتها يكشفان عن أن المشرع قد عني بإيراد حكم خاص يتيح لمن أغفل بإدراج اسمه بقائمة مترشحي النقابة الفرصة التي تتناسب مع حالته حتى لا تفوته فرصة الانتخاب، والاعتبارات التي يصدر عنها حكم المادة (134) لا تقوم في حالة الطعن من الغير على إدراج اسم بقائمة المترشحين، ومؤدى ذلك أن يكون إخضاع الحالتين لحكم واحد، يتمثل في اختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظرهما، غير مقبول عقلا؛ لاختلاف الحكمة والغاية في الحالتين.

(خامسا) أن نص المادة (134) يفتح أمام من أغفل إدراج اسمه طريقين: التظلم إلى مجلس النقابة أو الالتجاء إلى محكمة الاستئناف، مما يقطع باختلاف حالة إغفال إدراج الاسم عن حالة الإدراج؛ إذ لا يقبل المنطق أن يتظلم الغير إلى مجلس النقابة عند إدراج اسم مترشح.

(سادسا) أن قضاء المحكمة الإدارية العليا لم يتواتر على اختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظر الطعن في القرار الصادر بإدراج اسم بقائمة المترشحين لمجلس نقابة المحامين، فلم يصدر عن تلك المحكمة إلا حكم واحد هو الحكم الصادر في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية القاضي بالإحالة إلى محكمة استئناف القاهرة، ولم تصدر بعد تلك المحكمة الأخيرة الحكم في المنازعة التي أحيلت إليها.

(سابعا) أن الحكم المطعون فيه أقام قضاءه مفترضا أن مجلس نقابة المحامين قائم ويباشر اختصاصاته ومنها إعداد قائمة المترشحين، في حين أن المحكمة نفسها سبق أن أصدرت بجلسة 29 من إبريل سنة 1989 الحكم في الدعوى رقم 2924 لسنة 43 القضائية بإيقاف تنفيذ قرار فتح باب الترشح الصادر عن نفس مجلس النقابة تأسيسا على زوال ولايته، وبالتالي صفته في إصدار القرار بعد أن سحبت منه الثقة بقرار من الجمعية العمومية للمحامين بتاريخ 29 من يناير سنة 1989. وعلى ذلك فلا يكون ثمة محل بصدد المنازعة الماثلة للقول بوجود قرار صادر عن جهة مختصة بإصداره يمكن أن يثار الخلاف حول الجهة القضائية المختصة بنظر الطعن فيه.

 كما أوضح الطاعن في مرافعته أمام هذه المحكمة بجلسة 7 من أكتوبر سنة 1990 وبمذكرته المقدمة بتلك الجلسة أن المنازعة التي صدر بشأنها حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية عليا -وهو الحكم الذي استند إليه الحكم المطعون فيه بالطعن الماثل- تختلف عن المنازعة الماثلة في أمرين:

(أولهما) أن حكم المحكمة الإدارية العليا المشار إليه أقام قضاءه في خصوصية طعن على قرار صادر عن مجلس نقابة صحيح، في حين أن المنازعة الماثلة تتعلق بقرار غير صحيح سبق أن حكمت محكمة القضاء الإداري ببطلانه في الدعوى رقم 2924 لسنة 43 القضائية، وتأيد الحكم بقضاء المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 2146 لسنة 35 القضائية، ومتى كان البطلان قد شمل جميع الترشيحات فيكون منها قرار ترشح الأستاذ… لمنصب النقيب.

و(ثانيهما) أن استناد حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية إلى نص المادة 134 من قانون المحاماة هو استناد غير صحيح؛ لأن المادة المشار إليها خاصة بعضوية مجلس النقابة، أما إجراءات الانتخاب فيحكمها نص المادة (132) من قانون المحاماة وما ورد من تنظيم باللائحة الداخلية للنقابة، وأنه لئن كان النقيب بعد انتخابه للمنصب يرأس مجلس النقابة فإن ذلك لا يعني خضوع النقيب في انتخابه لحكم المادة (134) من قانون المحاماة التي تنظم إجراءات انتخاب أعضاء مجلس النقابة، يؤكد ذلك ما ورد بالفقرة قبل الأخيرة من المادة 131 من قانون المحاماة التي تنص على أنه “لا يجوز الجمع بين الترشيح لمركز النقيب وعضوية مجلس النقابة”.

ومن حيث إن دفاع المطعون ضدهما يتحصل فيما يلي:

(أولا) أن إحالة الطعن الماثل إلى هذه المحكمة لم تقترن بأسباب تكشف عن المبدأ القانوني المطلوب العدول عنه، وعلى ذلك فلا يكون مطروحا عليها وحسب أمر العدول عن المبدأ الذي قررته المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية عليا بشأن عدم اختصاص محكمة القضاء الإداري بنظر الطعن في القرار الصادر بإدراج اسم المترشح لمنصب النقيب أو لعضوية مجلس النقابة في قائمة المترشحين واختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظره، وإنما يكون أيضا مطروحا على هذه المحكمة الفصل في مبادئ قانونية أخرى سبق تقريرها وتتعلق على سبيل المثال بالتكييف القانوني للقرار الصادر بإعداد قوائم المترشحين، وبرفض الدفع بعدم دستورية المادة (134) من قانون المحاماة بحسبان الدفع مشتقا من الدعوى الأصلية، وبتحديد الآثار القانونية على إعلان نتائج الانتخابات، وعلى الطعن في هذه النتائج أمام محكمة النقض.

(ثانيا) أن اتباع النهج الصحيح في تفسير عبارة المادة 134 من قانون المحاماة يؤدي إلى القول بأن المعاني المقصودة أصالة من سياق النص أهمها تحديد المحكمة المختصة بنظر الطعن في قوائم المترشحين وتحديد ميعاد الطعن وكيفية الفصل فيه. ولا يكون النص على تقرير حق الطعن لمن أغفل إدراج اسمه مقصودا أصالة؛ لأنه يدخل في عموم مفهوم حق التقاضي المقرر للجميع بنص الدستور، وما كان ذكر المشرع له في النص إلا على سبيل التتبع للتوصل إلى تلك المعاني المقصودة من السياق، وعلى ذلك فلا يجوز -أخذا بتفسير حرفي للألفاظ التي صيغ بها السياق- التقييد من عمومية دلالة عبارة النص، وهي دلالة تفيد الإطلاق، كما أن تفسير النص يجب أن يشمل معانيه المستفادة من الدلالة والفحوى، فيكون تقرير حق التظلم أو الطعن لمن أغفل إدراج اسمه في قوائم المترشحين هو دلالة منطوق، أما تقرير حق التظلم أو الطعن في إدراج اسم أحد المترشحين فهو دلالة مفهوم الموافقة، وهي دلالة اللفظ على أن حكم المنطوق ثابت للمسكوت عنه لاشتراكهما في علة الحكم، وهذا المعنى من التفسير يتفق مع الطبيعة العينية للقرار عند تحديد الاختصاص بنظر الطعن عليه.

كما أن هذا التفسير يكشف عن وجه المصلحة التي رعاها المشرع بتقريره اختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظر الطعون في قوائم المترشحين، وتتمثل في توحيد جهة القضاء التي تنظر الطعون الانتخابية الخاصة بنقابة المحامين، إذ الحكم الذي يصدر عن محكمة الاستئناف خاضع لرقابة محكمة النقض التي تجمع بين هذا الاختصاص واختصاصها المبتدأ بنظر الطعون على نتائج الانتخابات إعمالا لحكم المادة 135 مكررا من قانون المحاماة.

ومن ناحية أخرى فإن القول بغير هذا التفسير يؤدي إلى وجود مفارقات يتنزه عنها المشرع، كالقول باستغلاق الطعن أمام من أغفل إدراج اسمه بفوات عشرة أيام، في حين يظل ميعاد الطعن على الأسماء التي أدرجت بقوائم المترشحين قائما لمدة ستين يوما، أي إلى ما بعد انقضاء الموعد المقرر لإجراء الانتخابات وهو أربعون يوما بعد فتح باب الترشح، ولو كان المشرع قد أراد تجزئة الاختصاص بين محكمتي الاستئناف والقضاء الإداري لما أعوزه النص على سريان مواعيد وإجراءات الطعن المقررة بالمادة 134 من قانون المحاماة على الطعون التي تقام أمام محكمة القضاء الإداري.

وقد قام حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية على تفسير صحيح لأحكام قانون المحاماة، ومنها حكم المادة (134)، فأورد أن مفادها إسباغ الاختصاص العام الشامل لمحكمتي النقض والاستئناف بنظر الطعون التي حددها القانون فيما يصدر عن أجهزة النقابة ولجانها ومجالسها من قرارات يجوز الطعن فيها، ولا يستوي في ظل هذا التفسير الصحيح لأحكام القانون القول بأن الاختصاص المقرر لمحكمة الاستئناف بالمادة 134 من قانون المحاماة هو استثناء من أصل، كما أنه ليس في إسباغ هذه الولاية للقضاء المدني ما يتنافى مع الأصل الدستوري المقرر للولاية العامة لمحاكم مجلس الدولة بنظر المنازعات الإدارية على نحو ما تضمنه نص المادة 172 من الدستور؛ ذلك أن قضاء المحكمة الدستورية العليا مفاده تأكيد سلطة المشرع في إسناد ولاية الفصل في بعض المنازعات الإدارية إلى جهات أو هيئات قضائية غير محاكم مجلس الدولة متى اقتضت ذلك المصلحة العامة استنادا إلى التفويض المقرر للمشرع بالمادة 167 من الدستور في شأن تحديد الهيئات القضائية واختصاصها.

وأنه إن كان ثمة شبهة تحيط بدستورية نصوص قانون المحاماة المقررة لولاية القضاء المدني في هذا الشأن فيكون لا تثريب على هذه المحكمة إن هي ارتأت وقف الدعوى وأحالت الطعن بعدم الدستورية إلى المحكمة الدستورية العليا.

وأورد الدفاع أن طبيعة الاختصاص المقرر للقضاء المدني في هذا الصدد باعتباره اختصاصا خاصا يقيد الاختصاص العام المقرر لمحاكم مجلس الدولة، كما أن إسباغ الاختصاص لجهة القضاء المدني يجد أساسه في الجذور التاريخية لتنظيم مهنة المحاماة، بدءا من أول لائحة للمحاماة صدرت عن محكمة استئناف القاهرة سنة 1883، مما أنتج روابط بين القضاءين العادي الجالس والواقف (المحاماة)، جعلت من الأول رقيبا على القرارات الصادرة في شئون المحاماة طبقا للقوانين المتعاقبة بتنظيم مهنة المحاماة.

وبالإضافة إلى ما سبق فإن الأخذ بغير هذا النظر يؤدي أيضا إلى عدم اختصاص مجلس الدولة بنظر المنازعة؛ ذلك أنه إذا كان المشرع قد اقتصر على تنظيم حق الطعن لمن لم يدرج اسمه بالقوائم، فإنه يكون بذلك قد حصن تلك القوائم من أي طعون أخرى، تأسيسا على أنه ليس لمجلس النقابة أي دور في إدراج أسماء طالبي الترشح، ولا يعدو إعداده لتلك القوائم أن يكون عملا ماديا، ويكون الأمر مرده في النهاية إلى إرادة الناخبين من أعضاء الجمعية العمومية وخاضعا للطعن على قرارات الجمعية العمومية وعلى نتيجة الانتخاب أمام محكمة النقض استنادا لحكم المادة 135 مكررا من قانون المحاماة.

كما أنه ليس صحيحا القول بأن حكم المادة 134 من قانون المحاماة يقتصر على تنظيم الترشح لعضوية مجلس النقابة، فلا يتعدى إلى تنظيم أمر الترشح لمنصب النقيب؛ فهذا القول يقوم على تفسير يقف عند حرفية اللفظ دون أن يتغلغل إلى فحوى النص ومعناه، ويغفل أحكام جميع نصوص قانون المحاماة، ومنها المواد 131 و136 و137 و139 و141، ومفادها القطع بعضوية النقيب في مجلس النقابة.

ومن ناحية أخرى يؤكد الدفاع أن استمرار الطاعن في المنازعة الماثلة بعد تمام الانتخاب لمنصب النقيب يكشف عن نيته الحقيقية من ورائها بأنها بطلب إلغاء أو بطلان انتخاب الأستاذ… نقيبا للمحامين؛ إذ لن يجدي الطاعن صدور حكم بوقف تنفيذ أو إلغاء القرار الصادر عن مجلس النقابة بقبول ترشح الأستاذ… لمنصب نقيب المحامين مادام لم يلغ قرار الجمعية العمومية بانتخابه، فلا يكون الطعن بهذه المثابة مما ينعقد الاختصاص بنظره لمحاكم مجلس الدولة، ويتعين إحالته إلى محكمة النقض لتجرى عليه شئونها؛ إعمالا لأصل من الأصول المقررة في المرافعات، ويقضي باختصاص قاضي الموضوع بالدفوع حتى لا تنقطع أوصال المنازعة الواحدة، وفي واقع الحال فإن بطلان انتخاب النقيب ومجلس النقابة مطروح على محكمة النقض بالطعون أرقام 368 و405 و406 لسنة 59 القضائية.

وفضلا عما تقدم جميعه فإن القضاء الإداري لا يكون باعتباره قضاء مستعجلا مختصا بنظر طلب وقف تنفيذ قرار تم تنفيذه فعلا.

– وطلب المطعون ضدهما الحكم أصليا بتأييد المبدأ الذي قضت به المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية ورفض الطعن، واحتياطيا بتأييد الحكم المطعون فيه فيما قضى به من عدم اختصاص المحكمة ولائيا محمولا على أحد الأسباب الآتية:

1- أن التكييف الصحيح لطلب الطاعن هو اعتباره طعنا ببطلان انتخاب النقيب تختص به محكمة النقض.

2- أن محكمة النقض تختص كذلك بنظر هذا الطلب باعتبارها قاضي الموضوع، وقاضي الموضوع هو قاضي الدفوع باعتبار أن الطعن ببطلان انتخاب النقيب يشمل الدفع بعدم استيفائه شروط الترشح.

3- أن مجلس الدولة لا يختص بالطعن على إدراج اسم مترشح في القائمة باعتباره عملا ماديا وليس قرارا إداريا.

وفي جميع الأحوال بإحالة الطعن إلى محكمة النقض لتجري شئونها فيه، وللارتباط بينه وبين الطعون أرقام 368 و405 و406 لسنة 59 القضائية.

ومن باب الاحتياط الكلي بعدم الاختصاص بالطلب الماثل باعتباره في تكييف الطاعن طلبا بوقف تنفيذ قرار تم تنفيذه فعلا، ولأن تكييف الطلب في مثل هذه الحالة يكون بإلغاء لما تم تنفيذه فعلا أي إلغاء للقرار ذاته، ولا يكون ذلك إلا بحكم قطعي في موضوع النزاع يتعين أن يتم تحضيره بمعرفة هيئة مفوضي الدولة.

………………………………….

ومن حيث إنه إذا كانت المادة 54 مكررا من قانون مجلس الدولة تنص على أنه: “إذا تبين لإحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا عند نظر أحد الطعون أنه صدرت منها أو من إحدى دوائر المحكمة أحكام سابقة يخالف بعضها البعض، أو رأت العدول عن مبدأ قانوني قررته أحكام سابقة صادرة من المحكمة الإدارية العليا، تعين عليها إحالة الطعن إلى هيئة تشكلها الجمعية العامة لتلك المحكمة في كل عام قضائي من أحد عشر مستشارا برئاسة رئيس المحكمة أو الأقدم فالأقدم من نوابه…”، فإنه متى أحيل الطعن إلى هذه المحكمة بالتطبيق لحكم المادة 54 مكررا المشار إليها فإن منازعة الطعن برمتها تكون معروضة عليها، ولا يكون ثمة حائل بين هذه المحكمة والفصل في الطعن بكامل أشطاره متى ارتأت ذلك، شريطة أن يكون صالحا للفصل فيه ومهيأً للحكم، حيث تحسم النزاع وتقول في موضوع الطعن كلمة الحق والقانون، كما يكون لهذه المحكمة أن تقتصر في حكمها على البت في المسألة القانونية التي تكشف أوراق الدعوى والطعن أنها كانت محلا لتناقض الأحكام الصادرة عن المحكمة الإدارية العليا أو فصلت فيها أحكام سابقة على نحو معين، ثم تحيل الطعن بعد ذلك إلى دائرة المحكمة الإدارية العليا المختصة لتفصل في موضوع الطعن على هدي ما أصدرته من قضاء في المسألة القانونية التي تقول فيه كلمتها.

(الحكم الصادر عن دائرة توحيد المبادئ المحكمة الإدارية العليا بجلسة 3 من يونيه سنة 1990 في الطعن رقم 3564 لسنة 32 القضائية عليا⁽[3]⁾)

ومن حيث إنه بالاطلاع على الحكم المطعون فيه الصادر عن محكمة القضاء الإداري بجلسة 23 من مايو سنة 1989 وجميع الأوراق المقدمة بالدعوى التي فصل فيها وعلى تقرير الطعن وجميع المذكرات المقدمة والإيضاحات المبداة أمام الدائرتين الأولى والثانية بالمحكمة الإدارية العليا أثناء نظرهما الطعن، فإن المحكمة تستظهر أن الغاية من قرار الدائرة الثانية بالمحكمة الإدارية العليا بإحالة الطعن الماثل إليها هو تحديد جهة الاختصاص بنظر الطعن في إدراج اسم بقائمة المترشحين لمنصب نقيب المحامين، ويكون لا تثريب على هذه المحكمة إن هي اقتصرت في قضائها على التصدي لهذا الأمر بالقول الفصل فيه إعمالا لصحيح حكم القانون، دون التطرق بالفصل في موضوع المنازعة برمتها، مادامت لم ترَ -استعمالا للترخص الذي تجري تقديره- مقتضى لذلك.

ومن حيث إنه باستعراض قضاء مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري في شأن الأمر المعروض على هذه المحكمة يبين أن محكمة القضاء الإداري كان قد سبق لها قضاءٌ (الحكم الصادر بجلسة 16 من إبريل سنة 1985 في الدعوى رقم 2525 لسنة 39 القضائية المقامة من الأستاذ… ضد الأستاذ…) مفاده أن ما تقضي به المادة (134) من قانون المحاماة من اختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظر طعون من أغفل إدراج أسمائهم في كشوف المترشحين يقتصر على الحالة المنصوص عليها صراحة بالمادة 134 من قانون المحاماة، أي حالة الطعن في القرارات السلبية بإغفال إدراج الاسم بقوائم المترشحين، ويكون القول بعدم اختصاص القضاء الإداري بنظر الطعون في القرارات بإدراج اسم بقائمة المترشحين مردودا عليه بأن حكم المادة 134 المشار إليها جاء على خلاف الأصل العام، إذ يعهد بولاية الطعن في قرار صادر عن شخص من أشخاص القانون العام إلى القضاء العادي، ومن ثم يتعين أن يقتصر تطبيقه على النطاق الذي ورد بشأنه، فلا يمتد الحكم ليشمل الطعن في القرارات الإيجابية بإدراج أسماء مترشحين معينين في كشوف الانتخابات، فمثل هذه القرارات القابلة للانفصال عن العملية الانتخابية تظل خاضعة للولاية العامة لمجلس الدولة؛ بحسبان أن نقابة المحامين من أشخاص القانون العام، وتتعلق هذه القرارات بإدارتها وتمس تكوينها وذاتيتها كشخص عام.

بينما ذهب قضاء المحكمة الإدارية العليا بدءا بالحكم الصادر بجلسة 14 من ديسمبر سنة 1985 (في الطعن رقم 1787 لسنة 31 القضائية وهو الحكم الصادر في الطعن على حكم محكمة القضاء الإداري المشار إليه)، ثم بالحكم الصادر بجلسة 8 من فبراير سنة 1986 (في الطعن رقم 1863 لسنة 31 القضائية) إلى أنه باستعراض حكمي المادتين 134و135 مكررا من قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983 والمعدل بالقانون رقم 227 لسنة 1984 وجميع نصوص القانون المشار إليه وأحكامه يبين أن المشرع أولى محكمة النقض ومحكمة استئناف القاهرة اختصاصا عاما وشاملا بنظر الطعون التي حددها فيما يصدر عن أجهزة نقابة المحامين ولجانها ومجالسها من قرارات يجوز الطعن فيها، مثل القرارات الصادرة عن لجنة قيد المحامين بالجدول العام والجداول المختلفة، وقرارات إسقاط عضوية مجلس النقابة، وقرارات نقل أسماء المحامين إلى جدول غير المشتغلين، وقرارات محو أسماء المحامين من الجدول، والقرارات التأديبية الصادرة ضد المحامين، وإغفال إدراج اسم أحد المترشحين لعضوية مجلس النقابة في قائمة المترشحين، والقرارات الصادرة عن الجمعية العمومية للنقابة، والطعن في تشكيل مجلس النقابة.

واستطرد الحكمان المشار إليهما أنه بناء على ما تقدم فإنه يتعين القول بأن القرارات التي تصدر عن مجلس النقابة وهو يمارس اختصاصه بإعداد قائمة المترشحين لانتخابات المجلس على وفق حكم المادة 134 من قانون المحاماة، سواء برفض إدراج اسم طالب الترشح بالقائمة أو بإدراجه، تختص بنظر الطعون فيها محكمة استئناف القاهرة على الوجه المنصوص عليه في الفقرة الثانية من المادة المشار إليها؛ باعتبار أن هذه القرارات تتعلق بمرحلة الترشح، وهي مرحلة منفصلة من مراحل العملية الانتخابية، وقد أجاز المشرع الطعن في القرارات المتعلقة بها على استقلال قبل تمام الانتخاب، ومن ثم فلا تسوغ التفرقة بين القرار السلبي الذي يصدر باستبعاد إدراج اسم طالب الترشح من قائمة المترشحين، والقرار الإيجابي بقيد اسمه، وقصر الاختصاص المعقود لمحكمة استئناف القاهرة على نظر الطعن في القرار الأول دون الثاني تذرعا بنص المادة (172) من الدستور التي قررت لمجلس الدولة الولاية العامة على المنازعات الإدارية؛ ذلك أن القرار الصادر عن مجلس النقابة وهو يباشر مهمته في كلتا الحالتين لا تتغير طبيعته وإن تغير محله، فقبول إدراج اسم في القائمة أو رفضه هما وجهان للقرار الذي يصدر عن مجلس النقابة بوصفه إفصاحا عن إرادته في شأن مدى استيفاء الطالب شروط الترشح لمجلس النقابة، ومن ثم كان من الطبيعي أن ينعقد الاختصاص بنظر الطعن في القرار على أي من الوجهين لجهة قضائية واحدة.

– ومن حيث إن المادة (56) من الدستور⁽[4]⁾ تنص على أن: “إنشاء النقابات والاتحادات على أساس ديموقراطي حق يكفله القانون، وتكون لها الشخصية الاعتبارية. وينظم القانون مساهمة النقابات والاتحادات في تنفيذ الخطط والبرامج الاجتماعية وفي رفع مستوى الكفاية ودعم السلوك الاشتراكي بين أعضائها وحماية أموالها. وهي ملزمة بمساءلة أعضائها عن سلوكهم في ممارسة نشاطهم وفق مواثيق شرف أخلاقية، وبالدفاع عن الحقوق والحريات المقررة قانونا لأعضائها”.

وقد ذهب قضاء المحكمة الدستورية العليا إلى أن مؤدى هذا النص الذي أورده الدستور في باب (الحريات والحقوق والواجبات العامة) أن المشرع الدستوري لم يقف عند حد ما كان مقررا في الدساتير السابقة من كفالة حق تكوين النقابات وتمتعها بالشخصية الاعتبارية (المادة 55 من دستور سنة 1956 والمادة 41 من دستور سنة 1964)، بل جاوز ذلك إلى تقرير مبدأ الديموقراطية النقابية، فأوجب أن يقوم تكوين النقابات والاتحادات على أساس ديموقراطي، فيكون المشرع الدستوري بذلك قد عني بتأكيد مبدأ الحرية النقابية بمفهومها الديموقراطي الذي يقضي -من بين ما يقضي به- بأن يكون لأعضاء النقابة الحق في أن يختاروا بأنفسهم وفي حرية قيادتهم النقابية التي تعبر عن إرادتهم وتنوب عنهم، الأمر الذي يستتبع عدم جواز إهدار هذا الحق بحظره أو تعطيله (الحكم الصادر بجلسة 11 من يونيه سنة 1983 في القضية رقم 47 لسنة 3 القضائية).

كما سبق لمجلس الدولة بهيئة قضاء إداري أن تعرض للتكييف القانوني لنقابات المهن، فقضى بأنها تعتبر من أشخاص القانون العام؛ ذلك لأنها تجمع بين مقومات هذه الأشخاص، فإنشاؤها يتم بقانون أو بمرسوم أو بأداة تشريعية أخرى، وأغراضها وأهدافها ذات نفع عام، فهي تستهدف أساسا كفالة حسن سير وأداء الخدمات التي يقوم بها أعضاؤها للمواطنين ورعاية حقوق هؤلاء الأعضاء في أداء مهمتهم وتنظيمها، فاشتراك الأعضاء في نقابتهم أمر حتمي، ولها على أعضائها سلطة تأديبية، ولهؤلاء الأعضاء دون سواهم حق احتكار مهنتهم، ولا يجوز لغيرهم مزاولتها، ويترتب على ذلك أن قراراتها تعتبر قرارات إدارية مما يجوز الطعن فيها بدعاوى الإلغاء أمام القضاء الإداري.

كما ذهب هذا القضاء إلى أن “قانون نقابة المحامين (والمقصود هو القانون رقم 98 لسنة 1944) قد أضفى على النقابة وهيئاتها (ومنها لجنة القيد) نوعا من السلطة العامة وخولها حقوقا من نوع ما تختص به الهيئات الإدارية العامة، مما يترتب عليه اعتبار قراراتها قرارات إدارية قابلة للطعن فيها أمام محكمة القضاء الإداري” (الحكم الصادر بجلسة 26 من ديسمبر سنة 1950 في الدعوى رقم 392 لسنة 2 القضائية).

وقد استقر هذا الاتجاه القضائي بالحكم الصادر عن المحكمة الإدارية العليا بجلسة 12 من إبريل سنة 1958 في الطعن رقم 608 لسنة 3 القضائية عليا، الذي أورد أن “تنظيم المهن الحرة كالطب والمحاماة والهندسة -وهي مرافق عامة- مما يدخل في صميم اختصاص الدولة بوصفها قوامة على المصلحة والمرافق العامة، فإذا رأت الدولة أن تتخلى عن هذا الأمر لأعضاء المهنة أنفسهم لأنهم أقدر عليه مع تخويلهم نصيبا من السلطة العامة يستعينون به على تأدية رسالتهم مع الاحتفاظ بحقها في الإشراف والرقابة تحقيقا للمصلحة العامة، فإن ذلك لا يغير من التكييف القانوني لهذه المهن بوصفها مرافق عامة”.

وإنه ولئن كان قضاء مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري المشار إليه قد صدر في ظل أحكام الدساتير السابقة فإن التكييف القانوني للنقابات المهنية -ومنها نقابة المحامين- على ما انتهت إليه تلك الأحكام يظل صحيحا قانونا في ظل العمل بأحكام الدستور الحالي؛ ذلك أن الحكم الدستوري الذي ورد بالمادة 56 من الدستور المشار إليها نص على قيام تلك النقابات على أساس ديموقراطي، أي على أساس من الإرادة الشعبية الحرة والتعبير الطليق عن تلك الإرادة من أعضائها دون سيطرة من السلطة الإدارية السيادية، ويستتبع ذلك بحكم اللزوم الدستوري انحسار الرقابة والإشراف الذي يجوز قانونا أن تمارسه سلطات الدولة على هذه النقابات إلى الحد وبالقدر الذي لا يتعارض مع الأساس الديموقراطي الذي يجب أن يقوم عليه الكيان النقابي كأصل دستوري، ولكن ذلك بذاته ليس من شأنه على الإطلاق المساس بحقيقة التكييف القانوني للنقابة باعتبارها من أشخاص القانون العام التي تقوم بإدارة وتسيير مرفق من المرافق العامة يتمثل موضوعيا في خدمات المهنة التي يقدمها أعضاء النقابة بانتظام واضطراد للمواطنين في إطار التنظيم القانوني لممارسة المهنة وتحت إشراف هذه النقابة، سواء لرعاية مصلحة المهنة وحسن أداء أعضائها لرسالتهم أو رعاية المصلحة العامة للمواطنين.

وبالترتيب على ما سبق فإن ما يصدر عن أجهزة النقابة في إطار ممارستها حقوق وواجبات السلطة العامة القائمة على إدارة المرفق وتسييره، ومنها تلك التي تتعلق بشئون الأعضاء في ممارستهم لحقوقهم وواجباتهم المحددة بالقانون في المساهمة في إدارة شئون النقابة على أساس ديموقراطي، يكون بلا خلاف من قبيل القرارات الإدارية.

ومن حيث إن قضاء المحكمة الإدارية العليا قد جرى على أنه إذا كانت المادة (172) من الدستور تنص على أن: “مجلس الدولة هيئة قضائية مستقلة، ويختص بالفصل في المنازعات الإدارية وفي الدعاوى التأديبية ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى” فإنه إعمالا لحكم هذا النص الدستوري فقد نصت المادة (10) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 على أن: “تختص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية: (أولا)… (خامسا) الطلبات التي يقدمها الأفراد أو الهيئات بإلغاء القرارات الإدارية النهائية… (رابع عشر) سائر المنازعات الإدارية”، ومقتضى ذلك أن مجلس الدولة أضحى بما عقد له من اختصاصات بموجب الدستور والقانون المنفذ له صاحب الولاية العامة بنظر جميع المنازعات الإدارية وقاضيها الطبيعي، بحيث لا يسوغ أن تنأى منازعة إدارية عن اختصاصه إلا بنص خاص في الدستور أو في القانون الذي يصدر على وفق الدستور، وبحسبان أن القرارات الإدارية التي ورد النص عليها صراحة في المادة (10) المذكورة سالفا إنما وردت على سبيل المثال، واعتبرت قرارات إدارية بنص القانون، دون أن يعني ذلك خروج غيرها من القرارات الإدارية عن اختصاص مجلس الدولة، وإلا انطوى ذلك على مخالفة دستورية فضلا عن مخالفة القانون. (الحكم الصادر بجلسة 6 من نوفمبر سنة 1982 في الطعن رقم 1258 لسنة 26 القضائية عليا).

ومن حيث إن المحكمة الدستورية العليا قضت بأن من سلطة المشرع إسناد ولاية الفصل في بعض المنازعات الإدارية التي تدخل أصلا في اختصاص مجلس الدولة طبقا لنص المادة (172) من الدستور إلى جهات أو هيئات قضائية أخرى متى اقتضت ذلك المصلحة القومية العامة، وذلك إعمالا للاختصاص التشريعي المخول للمشرع العادي بالمادة (167) من الدستور في شأن تحديد الهيئات القضائية واختصاصاتها بمقتضى القانون. (الحكم الصادر بجلسة 16 من مايو سنة 1982 في القضية رقم 10 لسنة 1 القضائية دستورية)، كما قضت بأن المادة 172 من الدستور حين نصت على أن مجلس الدولة هيئة قضائية مستقلة تختص بالفصل في المنازعات الإدارية والدعاوى التأديبية، فقد أفادت تقرير الولاية العامة لمجلس الدولة على المنازعات الإدارية والدعاوى التأديبية، بحيث يكون هو قاضي القانون العام بالنسبة لهذه الدعاوى والمنازعات، وأن اختصاصه لم يعد مقيدا بمسائل محددة على سبيل الحصر، غير أن هذا النص لا يعني غل يد المشرع العادي عن إسناد الفصل في بعض المنازعات الإدارية والدعاوى التأديبية إلى جهات قضائية أخرى متى اقتضت ذلك المصلحة العامة، وإعمالا للتفويض المخول له بالمادة 167 من الدستور في شأن تحديد الهيئات القضائية واختصاصاتها وتنظيم طريقة تشكيلها. (الحكم الصادر بجلسة 16 من يونيه سنة 1984 في القضية رقم 55 لسنة 5 القضائية دستورية).

ومن حيث إنه بناء على ذلك فإنه حيث لا يرد النص على اختصاص جهة قضائية أخرى غير محاكم مجلس الدولة بنظر منازعة متعلقة بقرار صادر عن تشكيلات النقابات المهنية في مجال إدارة وتسيير أمورها المتعلقة بالمرفق العام الذي تقوم عليه، انطوى الاختصاص بنظرها دون جدال تحت الولاية العامة المقررة بالدستور والقانون لمحاكم مجلس الدولة بحسبانها القاضي الطبيعي لنظرها.

ومن حيث إنه باستعراض أحكام قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983 والمعدل بالقانون رقم 227 لسنة 1984 يبين أن المشرع أناط بجهات القضاء المدني، سواء محكمة النقض أو محكمة استئناف القاهرة، الفصل في منازعات نص عليها، ومن ذلك ما ورد بالمادة 134 من القانون المذكور.

ومن حيث إنه باستعراض أحكام قوانين المحاماة المتعاقبة يبين أن تلك القوانين وهي القانون رقم 26 لسنة 1912 الخاص بلائحة المحاماة أمام المحاكم الأهلية الذي تضمن إنشاء نقابة المحامين، والقوانين أرقام 135 لسنة 1939 بشأن المحاماة أمام المحاكم الأهلية، و98 لسنة 1944 الخاص بالمحاماة أمام المحاكم الوطنية، وقرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 96 لسنة 1957 بالمحاماة أمام المحاكم، والقانون رقم 60 لسنة 1968 الخاص بالمحاماة؛ قد خلت من تحديد لاختصاص جهة قضائية بعينها بممارسة الرقابة القضائية على مباشرة مجلس نقابة المحامين لاختصاصه في إعداد قائمة المترشحين، إلى أن صدر القانون رقم 17 لسنة 1983 بإصدار قانون المحاماة حيث نص في المادة 134 على أن: “يكون الترشيح لعضوية المجلس بطلب يقدم من المرشح إلى مجلس النقابة في الميعاد الذي يحدده لقبول طلبات الترشيح، على أن يكون قبل الموعد المحدد لإجراء الانتخاب بأربعين يوما على الأقل، ويعد مجلس النقابة قائمة المرشحين خلال عشرة أيام على الأكثر من قفل باب الترشيح، وتعلن على المحامين في النقابات الفرعية، ولمن أغفل إدراج اسمه بها أن يتظلم إلى مجلس النقابة أو أن يطعن في قراره أمام محكمة استئناف القاهرة خلال عشرة أيام من تاريخ نشر كشوف المرشحين، ويفصل في الطعن على وجه الاستعجال”.

– ومن حيث إن المسألة القانونية المعروضة على هذه المحكمة ذات شقين:

(أولهما) يتعلق بتفسير حكم المادة 134 من قانون المحاماة المشار إليها، وما إذا كان الاختصاص المقرر بها لمحكمة استئناف القاهرة يشمل الطعون في القرار الصادر عن مجلس النقابة بإدراج اسم معين بقائمة المترشحين.

و(ثانيهما) في حالة شمول الاختصاص المقرر لمحكمة الاستئناف للحالة المشار إليها: ما إذا كان حكم تلك المادة يسري على الطعون بشأن إدراج اسم مترشح لمنصب نقيب المحامين.

ومن حيث إنه عن الأمر الأول فإنه من المستقر عليه في قضاء مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري أنه لكي يعتبر التصرف قرارا إداريا فإنه يجب أن يصدر عن سلطة عامة أو عن جهة تمارس هذه السلطة بمقتضى حكم القانون؛ بحسبان أن القرار الإداري بأحكامه المعروفة إنما هو من وسائل السلطة العامة.

وفي واقعة المنازعة المعروضة فإن مجلس النقابة في ممارسته لاختصاصه بإعداد قوائم المترشحين بإدراج أسماء المتقدمين للترشح بهذه القوائم، بما يتطلبه هذا الاختصاص من إعمال أحكام قانون المحاماة بشأن التحقق من مدى توفر الشروط المتطلبة في المترشحين، إنما يمارس سلطة عامة، ويكون القرار الذي يصدره في هذا الشأن قرارا إداريا باعتباره إفصاحا عن إرادة مجلس النقابة الملزمة بما له من سلطة بمقتضى القانون، وذلك بقصد إحداث مركز قانوني معين هو مركز المترشح، والقرار الذي يتخذه مجلس النقابة بإدراج اسم مترشح بقائمة المترشحين يعتبر قرارا إداريا إيجابيا، كما يكون القرار بإغفال إدراج اسم مترشح بتلك القائمة في حكم القرارات الإدارية، أي قرارا إداريا سلبيا على نحو ما جرى به تعبير المشرع في عجز المادة (10) من قانون مجلس الدولة التي تجرى عبارتها بما يأتي: “ويعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح”.

وعلى ذلك فإن عدم إدراج مجلس النقابة وهو بصدد ممارسة اختصاصه بإعداد قوائم المترشحين لاسم مترشح بتلك القوائم، أيا كان أساس عدم الإدراج، يعد هو الآخر قرارا إداريا يجب ألا ينأى باعتباره كذلك -شأنه شأن القرار الإيجابي بإعداد قوائم المترشحين- عن رقابة المشروعية التي يسلطها القضاء إعمالا لحكم الدستور والقانون.

ومن حيث إن عبارة المادة 134 من قانون المحاماة تجرى بأن: “ويعد مجلس النقابة قائمة المرشحين… ولمن أغفل إدراج اسمه بها أن يتظلم إلى مجلس النقابة أو يطعن في قراره أمام محكمة استئناف القاهرة خلال عشرة أيام من تاريخ نشر كشوف المرشحين ويفصل في الطعن على وجه الاستعجال”.

ومن حيث إنه يبين من ذلك أن المشرع قد نظم لاعتبارات قدرها وارتأى أنها تحقق المصلحة العامة طريق الطعن في القرارات السلبية التي ينسب صدورها إلى مجلس النقابة وهو بصدد إعداد قوائم المترشحين، والتي تعتبر في حكم القرار الإداري حسب مفاد حكم الفقرة الأخيرة من المادة (10) من قانون مجلس الدولة، بأن أناط مباشرة هذه الرقابة القضائية لمحكمة استئناف القاهرة، ومن ثم فإن المشرع يكون بذلك قد أقام طريق طعن خاص بشأن منازعة معينة هي في حقيقة تكييفها القانوني منازعة متعلقة بقرار إداري، ونظم هذا الطريق بأن حدد المحكمة المختصة بنظره وهي محكمة استئناف القاهرة، ومواعيد الطعن بأنها عشرة أيام من تاريخ نشر كشوف المترشحين، وحرص على التوجيه بأن يتم الفصل في الطعن على وجه الاستعجال.

ويتأبى على منطق التفسير السوي -والأمر بعدُ يتصل بتنظيم الاختصاص الولائي لكل من جهتي القضاء الإداري والقضاء المدني الذي يقوم على مراعاة المصلحة العامة في أوضح صورها وأجلى معانيها- أن يكون المشرع قد ذهب عمدا أو سهوا إلى المغايرة في شأن تنظيمه لجهة القضاء المختصة بنظر القرارات الصادرة عن مجلس النقابة وهو بصدد ممارسة اختصاصه بإعداد قوائم المترشحين، بين قرار إيجابي يكون النعي عليه أمام محاكم مجلس الدولة طبقا للقواعد العامة المحددة لولاية تلك المحاكم على نحو ما سبق بيانه، وقرار سلبي بالامتناع عن إدراج اسم طالب الترشح، هو في حقيقة الأمر في حكم القرار الإداري على ما جرى به تعريف المشرع له بعجز المادة (10) من قانون مجلس الدولة، والذي يكون الاختصاص بنظره لمحكمة استئناف القاهرة، فالاختصاص الذي يمارسه مجلس النقابة في كلتا الحالتين هو اختصاص واحد أساسه ما أسبغ عليه من سلطة عامة بإعداد قوائم المترشحين، ويكون حرص المشرع على إيراد تنظيم لحالة الطعن في القرار السلبي بالامتناع مرده إلى أن هذه الخصوصية قد تكون محل خلاف في التفسير في حالة السكوت عنها وعدم معالجتها بنص صريح قاطع، كما يكون المشرع بتنظيمه لهذه الحالة كاشفا عن نيته في إناطة الاختصاص بإجراء الرقابة القضائية على ما يصدر عن مجلس النقابة من قرارات أو ما في حكمها بشأن إعداد كشف المترشحين لمجلس النقابة لمحكمة استئناف القاهرة، فالقرار الذي يصدر عن مجلس النقابة في هذا الشأن سواء كان بالإدراج أو بعدم الإدراج، أي سواء كان إيجابيا أو سلبيا بشأن الإدراج لاسم طالب الترشح في الكشف، هو من طبيعة قانونية واحدة؛ بحسبانه في كلتا الحالتين إفصاحا عن إرادته في صلاحية المتقدم للترشح بعد فحص مدى استيفاء طالب الترشح لشروط الترشح على النحو المقرر بقانون المحاماة.

ويتأكد هذا النظر بما تكشف عنه عبارة المادة 134 من قانون المحاماة المشار إليها من حرص المشرع -وقد اعتبر مرحلة الترشح مرحلة مستقلة من مراحل العملية الانتخابية- على تحديد ميعاد تلقي طلبات الترشح قبل الموعد المحدد لإجراء الانتخاب بأربعين يوما على الأقل، وميعاد إعداد قائمة المترشحين وإعلانها خلال عشرة أيام على الأكثر من قفل باب الترشح، وإجازة الطعن في القرار بإعداد القائمة أمام محكمة الاستئناف خلال عشرة أيام من تاريخ نشر كشوف المترشحين، مع النص على أن تفصل فيه هذه المحكمة على وجه الاستعجال، بحيث يتيسر حسم أية منازعات قد تتعلق بإعداد قوائم المترشحين قبل إجراء عملية الانتخاب ذاتها، الأمر الذي يحقق الضمان والاطمئنان للمترشحين ولأعضاء النقابة عموما، فلا يكون إدارة شئونها -وهي بعد تقوم على مرفق عام على ما سبق بيانه- محل شك أو ريبة من شأنها الإخلال بحسن سير المرفق وانتظامه، وكل ذلك مما لا يحققه القول بجواز الطعن على القرار الصادر عن مجلس النقابة بإدراج اسم مترشح بقائمة المترشحين أمام محاكم مجلس الدولة على وفق الإجراءات وفي المواعيد المحددة بقانون مجلس الدولة لنظر دعاوى الإلغاء.

ومن حيث إنه بالإضافة إلى ما سبق فإنه لا شك أن الطعن بعدم شرعية إدراج اسم أحد المترشحين بمجلس النقابة إنما هو طعن في الأساس الذي يتحدد بمقتضاه إطار المنافسة الانتخابية لمنصب عضوية هذا المجلس، وإذا ما تم الانتخاب سواء كان مطابقا للقانون أو ينطوي على مخالفة لأحكامه -وحيث إن قانون المحاماة قد قصر على ما سلف البيان الاختصاص بنظر الطعون في نتيجة الانتخاب لمجلس النقابة والنقيب على محكمة النقض طبقا لأحكام المادة 137 مكررا من هذا القانون- فإن هذا الطعن في إدراج أو عدم إدراج اسم مترشح أعلن فوزه في مجلس النقابة يتضمن بالحتم والضرورة الطعن في الوقت نفسه في صحة العضوية بهذا المجلس، حيث يترتب على صحة أو بطلان الإدراج في كشف المترشحين انهيار أو تثبيت صحة العملية الانتخابية بأسرها، وانهيار أو ثبوت الأساس الذي أعلنت بناء عليه نتيجة هذه الانتخابات، وهو ما لا يوجد له سند من القانون يقضي بأن يوزع أمر الفصل فيه وحسمه بين جهتي القضاء الإداري والعادي على النحو الذي ذهب إليه الطاعن.

فضلا عن أنه يتعين الالتزام بما يحتمه النظام العام القضائي مستمدا من أحكام الدستور والقوانين المنظمة لمجلس الدولة والسلطة القضائية من ضرورة عدم التفسير لأي نصوص متعلقة بتوزيع الاختصاص بين جهتي القضاء أو بين المحاكم في جهة منها بما يخل بحسن سير العدالة ويسر وسرعة حسم المنازعات، وهي الغاية العليا من التنظيم القضائي، ولا شك أن تقسيم المنازعات ذات الطبيعة الواحدة والارتباط الذي لا يقبل التجزئة بين أشطارها أو بجانب منها عن باقيها المتعلق بالمركز القانوني المتمثل فيه الغاية من القرار أو التصرف القانوني مما يتعارض ويتناقض مع حسن سير العدالة ويسر وسرعة حسم وفصل القضاء العادي أو الإداري في حدود ولايته للمنازعات التي يختص بها.

ومن حيث إنه عن الأمر الثاني المعروض بالطعن الماثل، ويتعلق بمدى سريان حكم المادة 134 من قانون المحاماة بشأن تنظيم اختصاص محكمة استئناف القاهرة بنظر الطعون في القرارات الصادرة عن مجلس النقابة بإعداد قائمة المترشحين على القرارات الصادرة عنه بإعداد الكشوف الخاصة بالمترشحين لمنصب النقيب، فإنه باستعراض أحكام قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم 17 لسنة 1983 يبين أن المادة 131 المعدلة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 تنص⁽[5]⁾ على أن: “يشكل مجلس النقابة من النقيب وأربعة وعشرين عضوا ممن لهم حق حضور الجمعية العمومية… ولا يجوز الجمع بين الترشيح لمركز النقيب وعضوية مجلس النقابة…”، وتنص المادة 132 على أنه: “يشترط فيمن يرشح نفسه نقيبا أن يكون من المحامين أصحاب المكاتب الخاصة… بالإضافة إلى الشروط العامة للترشيح لعضوية مجلس النقابة”،كما تنص المادة 133 المعدلة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 على أنه: “يشترط فيمن يرشح نفسه لعضوية مجلس النقابة ….”، وتجري عبارة المادة 134 بأن: “يكون الترشيح لعضوية المجلس بطلب يقدم من المرشح إلى مجلس النقابة…”، بينما تنص المادة 135 المعدلة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 على أن: “يجرى الانتخاب لاختيار النقيب وأعضاء مجلس النقابة العامة بدار النقابة العامة وفي مقار النقابات الفرعية…”، وتنص المادة 136 المعدلة بالقانون رقم 227 لسنة 1984 على أن: “تكون مدة مجلس النقابة أربع سنوات من تاريخ إعلان نتيجة الانتخاب… ولا يجوز تجديد انتخاب النقيب لأكثر من دورتين متصلتين في ظل هذا القانون”، وتنص المادة 138 على أن: “… ويرأس النقيب اجتماعات مجلس النقابة…”، بينما تجري عبارة المادة 141 على أن: “تسقط العضوية عن النقيب وعن أي عضو في المجلس إذا فقد أي شرط من شروط صلاحية الترشيح…”.

ومفاد ما تقدم من نصوص أن القانون أورد حكما بأن يكون تشكيل مجلس النقابة من النقيب وأربعة وعشرين عضوا (المادة 131 المعدلة)، وبهذه المثابة تتقرر له صفة العضوية بالمجلس، وعلى ذلك فما يفرد القانون حكما خاصا بتنظيم معين يختص به النقيب سواء من حيث الشروط التي يجب توفرها في المترشح لهذا المنصب أو الحقوق المخولة له والواجبات المفروضة عليه بهذه الصفة، فإنه يخضع للأحكام العامة الواردة في القانون التي تنظم شئون أعضاء مجلس النقابة، وذلك تأسيسا على البداهة القانونية التي تقضي بأن رئيس أي مجلس أو لجنة هو في الأصل عضو فيها، فضلا عن صفته كرئيس لها، وهذه البداهة القانونية تنطق بها وتدل عليها الأحكام المذكورة سالفا في قانون نقابة المحامين وفي قوانين النقابات المهنية الأخرى وفي غيرها من القوانين والتشريعات المنظمة للمجالس المماثلة الأخرى في النظام القانوني المصري.

فإذا كان ذلك وكان القانون قد جاء خلوا من تنظيم خاص لعملية الترشح لمنصب النقيب وإعداد القائمة الخاصة بالمترشحين لهذا المنصب فإنه يسري على ذلك جميعه حكم المادة 134 من قانون المحاماة؛ بحسبانها تتضمن التنظيم الإجرائي ومن بعده طريق الطعن القضائي لعملية الترشح وإعداد قوائم المترشحين لعضوية مجلس النقابة أي بتشكيل المجلس الذي منه النقيب حسب صريح عبارة المادة 131 المعدلة.

ومن حيث إن الحكم الذي يصدر عن هذه الهيئة لا يحسم المنازعة في الطعن، ومن ثم فإنه يتعين إبقاء الفصل في المصروفات إعمالا للمادة 184 مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الطعون في القرارات الصادرة عن مجلس نقابة المحامين بإعداد قوائم المترشحين لمنصب نقيب المحامين أو لعضوية مجلس النقابة، سواء أكان وجه الطعن على تلك القرارات أنها تضمنت إدراج اسم أو أسماء مترشحين ما كان يجوز قانونا إدراج أسمائهم، أم لأنها أغفلت إدراج اسم مترشح أو أكثر كان يتعين إدراج أسمائهم قانونا، وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه وأبقت الفصل في المصروفات.

⁽[1]⁾ راجع كذلك المبادئ أرقام (15/أ) و (17/د) و (67/أ) و (68/أ) و (71/أ) و (101/هـ) و (102/د) و (110/ز) في هذه المجموعة.

⁽[2]⁾ راجع كذلك المبدأ (61/أ)، وراجع تطبيقات لهذا المبدأ في: (31/د – 61/ب،ج).

⁽[3]⁾ منشور بهذه المجموعة برقم (15).

⁽[4]⁾ المقصود هو دستور 1971، والنص المذكور كان قبل تعديل المادة بموجب التعديلات الدستورية عام 2007.

⁽[5]⁾ قبل تعديلها بموجب القانون رقم 197 لسنة 2008.