جلسة 14 من إبريل سنة 2007

الطعن رقم 11234 لسنة 48 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / السيد السيد نوفل

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد أحمد عطية إبراهيم وكمال زكي عبد الرحمن اللمعي وأحمد محمد شمس الدين عبد الحليم خفاجى والسيد محمد السيد الطحان وعبد الباري محمد شكري وعصام الدين عبد العزيز جاد الحق ويحيى عبد الرحمن يوسف وحسين علي شحاته السماك وأحمد عبد العزيز إبراهيم أبو العزم والسعيد عبده جاهين.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

 (أ) دعوى– دعوى الإلغاء- ميعاد رفعها- يميل المشرع والقضاء الإداري عموما إلى التيسير على أصحاب الشأن فيما يتعلق بميعاد إقامة الدعوى، خاصة إذا انصرف الأمر إلى بحث مدى مشروعية القرارات الإدارية أو عدم مشروعيتها، الذي لا ينبغي في شأنه أن يوصد الباب أمام أصحاب الشأن في الالتجاء إلى القضاء- وَسْمُ القرارات الإدارية بالمشروعية هو الذي يؤدي بالضرورة إلى استقرار المراكز القانونية على الوجه المقرر قانونا.

(ب) دعوى- لجان التوفيق في بعض المنازعات- الطبيعة القانونية للمواعيد المنظمة لعملها، وأثر ذلك في ميعاد رفع الدعوى- المواعيد المنظمة لعمل تلك اللجان هي مواعيد تنظيمية لحسن قيام اللجنة بعملها- ميعاد رفع الدعوى طعنا على القرار الإداري يكون من تاريخ إصدار اللجنة توصيتها في المنازعة المعروضة عليها، وليس من تاريخ انتهاء ميعاد الستين يوما المشار إليها بالمادة التاسعة من القانون رقم 7 لسنة 2000.

• المواد السادسة والسابعة والتاسعة والعاشرة والحادية عشرة من القانون رقم 7 لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق في بعض المنازعات.

الإجراءات

في يوم الثلاثاء الموافق 16/7/2002 أودع الأستاذ/… المحامي بصفته وكيلا عن الطاعنة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرا بالطعن قيد بجدولها برقم 11234 لسنة 48ق.ع، طلب فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء قرار السيد رئيس الجمهورية رقم 445 لسنة 2001 فيما تضمنه من ترك الطاعنة في التعيين بوظيفة معاون نيابة إدارية وتخطيها في ذلك، وما يترتب على ذلك من آثار.

وقالت شرحا لطعنها إنها تخرجت في كلية الحقوق جامعة القاهرة دور يونيه 1998 بمجموع 60%، ولما أعلنت هيئة النيابة الإدارية عن حاجتها لشغل وظائف معاوني النيابة الإدارية الشاغرة بها من خريجى عام 1998 كانت الطاعنة أولى المتقدمين نظرا لاستيفائها كل الشروط المقررة واستكمالها كل عناصر الصلاحية والجدارة لذلك، واجتازت كل الاختبارات المقررة، ووردت التحريات الأمنية كاشفة عن جدارتها بشغل هذه الوظيفة، الأمر الذى رسخ اعتقادها بأن الدور لن يخطئها في هذا التعيين، غير أنها علمت في يناير سنة 2002 بصدور قرار رئيس الجمهورية المطعون عليه رقم 445 لسنة 2001 المؤرخ في 23/12/2001 بالتعيين في وظائف معاوني النيابة الإدارية المعلن عنها، تاركا إياها في ذلك متخطيا لها بمن لا يفضلها لا في عناصر الصلاحية والجدارة لشغل تلك الوظائف، ولا في مجموع الدرجات، لذلك بادرت إلى التظلم من هذا القرار طالبة سحبه فيما تضمنه من تركها في هذا التعيين، إلا أنها لم تجد استجابة من الجهة الإدارية، الأمر الذي ألجأها إلى التقاضي سبيلا للحصول على حقها الذي أنكرته الجهة الإدارية عليها بغير الحق.

وقد أعلن تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.

ونظر الطعن أمام الدائرة السابعة بالمحكمة الإدارية العليا على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وقد صدر أثناء نظر الطعن القرار الجمهوري رقم 200 لسنة 2004 متضمنا تعيين الطاعنة في وظيفة معاون نيابة إدارية، ومن ثم عدَّلت الطاعنة طلباتها إلى طلب الحكم برد أقدميتها في وظيفة معاون نيابة إدارية إلى تاريخ صدور القرار الجمهوري رقم 445 لسنة 2001 في 23/12/2001، كما طلبت إلغاء القرار الجمهوري رقم 210 لسنة 2003 فيما تضمنه من تخطيها في الترقية لوظيفة مساعد نيابة إدارية أسوة بزملائها المعينين بالقرار الجمهورى رقم 445 لسنة 2001.

وقد أحالت الدائرة السابعة الطعن إلى الدائرة الخامسة عليا لنظره، وقد نظر أمام الدائرة الخامسة على النحو الثابت بمحاضر الجلسات حيث قررت بجلسة 20/5/2006 إحالته إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة (54) مكررا من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة معدلا بالقانون رقم 136 لسنة 1984، وذلك للأسباب التي تضمنها قرار الإحالة والمتمثلة في أن طلب الطاعنة إرجاع أقدميتها إلى تاريخ صدور القرار الجمهورى رقم 445 لسنة 2001 بتاريخ 23/12/2001 يقتضي بالضرورة التعرض لحساب المواعيد المقررة لإقامة الطعن في ضوء الأحكام الواردة بالقانون رقم 7 لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق في بعض المنازعات التي تكون الوزارات أو الأشخاص الاعتبارية العامة طرفا فيها، وأن الدائرة الخامسة قد قضت في الطعن رقم 6551 لسنة 48 ق بجلسة 3/12/2005 بأن ميعاد إقامة الدعوى أمام المحكمة المختصة يبدأ أو يستكمل بحسب الأحوال من تاريخ انقضاء الستين يوما المقررة لإصدار لجنة فض المنازعات لتوصيتها، بحيث يسري ميعاد دعوى الإلغاء أو يستكمل بعد ذلك مباشرة دون أن يترتب على صدور التوصية بعد ذلك الميعاد أي أثر في حساب المواعيد؛ بحسبان أنه يترتب على تقديم طلب التوفيق وقف سير تلك الدعوى، ومن ثم تستكمل سيرها من تاريخ انقضاء الستين يوما المشار إليها.

فى حين أن الدائرة السابعة بالمحكمة الإدارية العليا سبق أن قضت في الطعن رقم 11253 لسنة 49ق بجلسة 3/7/2003 بأن ميعاد الستين يوما الذي قرره المشرع لتصدر لجنة فض المنازعات توصيتها خلاله هو ميعاد تنظيمي يجوز امتداده طبقا لظروف كل طلب يقدم إلى اللجنة، وقد قرره المشرع لحثها على الإسراع في إصدار توصيتها، وعليه فإن ميعاد رفع الدعوى أمام المحكمة المختصة لا يبدأ إلا من التاريخ الذي تصدر فيه اللجنة توصيتها، وليس من انقضاء الستين يوما المقررة لإصدار التوصية.

 وقد أعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا رأت فيه أن يبدأ الميعاد المقرر لرفع دعوى الإلغاء اعتبارا من تاريخ انقضاء مدة الستين يوما المقررة لإصدار لجنة فض المنازعات لتوصيتها خلالها.

وقد تحدد لنظر الطعن أمام هذه الدائرة جلسة 17/9/2006 والجلسات التالية على الوجه المبين بمحاضر الجلسات إلى أن قررت المحكمة حجز الطعن للحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.

ومن حيث إن المسألة القانونية المثارة تنحصر فيما إذا كان ميعاد إقامة الدعوى أمام المحكمة المختصة يبدأ أو يستكمل بحسب الأحوال من تاريخ انقضاء الستين يوما المقررة لإصدار لجنة التوفيق في بعض المنازعات توصيتها، أم أن ميعاد رفع الدعوى لا يبدأ إلا من التاريخ الذي تصدر فيه اللجنة توصيتها وليس بعد انقضاء الستين يوما المقررة لإصدار التوصية.

ومن حيث إن المادة السادسة من القانون رقم 7 لسنة 2000 بإنشاء لجان التوفيق فى بعض المنازعات تنص على أن: “يقدم ذو الشأن طلب التوفيق إلى الأمانة الفنية للجنة المختصة، ويتضمن الطلب… وتقرر اللجنة عدم قبول الطلب إذا كان متعلقا بأي من القرارات الإدارية النهائية المشار إليها في الفقرة (ب) من المادة (12) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بالقانون رقم 47 لسنة 1972 إلا إذا قدم خلال المواعيد المقررة للطعن فيه بالإلغاء. وبعد تقديم التظلم منه وانتظار المواعيد المقررة للبت فيه وفق أحكام الفقرة المذكورة”.

وتنص المادة السابعة على أن: “يحدد رئيس اللجنة ميعادا لنظر الطلب يُخطر به أعضاؤها، ويكون له تكليف أي من طرفي النزاع بتقديم ما يراه لازما من الإيضاحات والمستندات قبل الميعاد المحدد لنظر الطلب، ولكل من طرفي النزاع أن يحضر أمام اللجنة بشخصه أو بوكيل عنه لتقديم دفاعه. وتنظر اللجنة طلب التوفيق دون تقيد بالإجراءات والمواعيد المنصوص عليها في قانون المرافعات المدنية والتجارية إلا ما تعلق منها بالضمانات والمبادئ الأساسية للتقاضي”.

وتنص المادة التاسعة على أن: “تصدر اللجنة توصيتها في المنازعة، مع إشارة موجزة لأسبابها تثبت بمحضرها، وذلك في ميعاد لا يجاوز ستين يوما من تاريخ تقديم طلب التوفيق إليها، وتعرض التوصية -خلال سبعة أيام من تاريخ صدورها- على السلطة المختصة والطرف الآخر فى النزاع، فإذا اعتمدتها السلطة المختصة وقبلها الطرف الآخر كتابة خلال الخمسة عشر يوما التالية لحصول العرض قررت اللجنة إثبات ما تم الاتفاق عليه في محضر يوقع من الطرفين ويلحق بمحضرها، وتكون له قوة السند التنفيذى، ويبلغ إلى السلطة المختصة لتنفيذه”.

 وتنص المادة العاشرة على أنه: “إذا لم يقبل أحد طرفي النزاع توصية اللجنة خلال المدة المشار إليها في المادة التاسعة من هذا القانون، أو انقضت هذه المدة دون أن يبدي الطرفان أو أحدهما رأيه بالقبول أو الرفض، أو لم تصدر اللجنة توصيتها خلال ميعاد الستين يوما يكون لكل من طرفي النزاع اللجوء إلى المحكمة المختصة.

 ويترتب على تقديم طلب التوفيق إلى اللجنة المختصة وقف المدد المقررة قانونا لسقوط وتقادم الحقوق أو لرفع الدعوى بها، وذلك حتى انقضاء المواعيد المبينة بالفقرة السابقة…”.

وتنص المادة الحادية عشرة على أنه: “عدا المسائل التى يختص بها القضاء المستعجل، ومنازعات التنفيذ، والطلبات الخاصة بالأوامر على العرائض، والطلبات الخاصة بأوامر الأداء، وطلبات إلغاء القرارات الإدارية المقترنة بطلبات وقف التنفيذ، لا تقبل الدعوى التى ترفع ابتداءً إلى المحاكم بشأن المنازعات الخاضعة لأحكام هذا القانون إلا بعد تقديم طلب التوفيق إلى اللجنة المختصة وفوات الميعاد المقرر لإصدار التوصية، أو الميعاد المقرر لعرضها دون قبول وفقا لحكم المادة السابقة”.

ومن حيث إن مفاد النصوص السابقة أن المشرع حين أصدر القانون رقم 7 لسنة 2000 بإنشاء لجان للتوفيق في بعض المنازعات التي تنشأ بين الجهات الإدارية والعاملين بها، أو بينها وبين الأفراد والأشخاص الخاصة، كان ذلك بغرض التخفيف من عبء القضايا وكثرتها أمام جهات القضاء، فأسند إلى هذه اللجان إصدار التوصيات بحل تلك المنازعات، ونص على كيفية تشكيلها وحدد الإجراءات أمامها على نحو يكفل سرعة الفصل فيما يطرح عليها من طلبات.

وحين نص في المادة التاسعة من هذا القانون على أن تصدر اللجنة توصيتها في المنازعة مع إشارة موجزة لأسبابها تثبت بمحضرها وذلك في ميعاد لا يجاوز ستين يوما من تاريخ تقديم طلب التوفيق إليها إنما هو في حقيقته خطاب من المشرع إلى هذه اللجان لحثها على سرعة الفصل في هذه الطلبات على النحو الذي يحقق الغرض من إنشائها، وهذا الخطاب من المشرع إلى اللجنة أتبعه بقيامها بعرض التوصية خلال سبعة أيام من تاريخ صدورها على السلطة المختصة وعلى الطرف الآخر في النزاع، فإذا اعتمدتها السلطة المختصة وقبلها الطرف الآخر كتابة خلال الخمسة عشر يوما التالية لحصول العرض قررت اللجنة إثبات ما تم الاتفاق عليه في محضر يوقع من الطرفين ويلحق بمحضرها وتكون له قوة السند التنفيذي ويبلغ إلى السلطة المختصة لتنفيذه، فالخطاب موجه إلى اللجنة وليس لمقدم الطلب لتنظيم العمل داخل اللجنة حتى تصدر توصيتها في وقت مناسب وتحقيقا للغرض من إنشائها.

وإذا كان القانون المشار إليه قد نص في المادة العاشرة  منه على أنه في حالة عدم قبول طرفي النزاع توصية اللجنة خلال المدة المشار إليها في المادة التاسعة، أو انقضت هذه المدة دون أن يبدي الطرفان أو أحدهما رأيه بالقبول أو بالرفض، أو لم تصدر اللجنة توصيتها خلال ميعاد الستين يوما، يكون لكل من طرفي النزاع اللجوء إلى المحكمة المختصة، فهذه المواعيد على ما يبين من سياق النصوص والغرض من إنشاء اللجنة هي مواعيد تنظيمية لحسن قيام اللجنة بعملها، خاصة أن اختصاص اللجنة يشمل المنازعات الإدارية والمدنية والتجارية على تفاوت إجراءات ومواعيد كل نوع من تلك الدعاوى.

وآية القول بأنها مواعيد تنظيمية أن المشرع لم يرتب أثرا أو جزاء على عدم عرض التوصية خلال سبعة أيام من تاريخ صدورها، هذا من ناحية، ومن ناحية أخرى: كان نص المادة العاشرة صريحا بأن “يكون لكل من طرفي النزاع اللجوء إلى المحكمة المختصة” فجعلها لإرادة صاحب الشأن وليس بصيغة اللزوم، كذلك فإن المتأمل لبعض النصوص التشريعية ومنها على سبيل المثال نص المادة (25) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 بإلزام قلم الكتاب بإعلان عريضة الدعوى ومرفقاتها إلى الجهة الإدارية المختصة وإلى ذوي الشأن في ميعاد لا يجاوز سبعة أيام من تاريخ تقديمها، يلاحظ عدم التزام قلم الكتاب بهذا الميعاد في العديد من الدعاوى، ولم ترتب أحكام المحاكم على هذا الإخلال بالميعاد أي أثر.

ويتساند أيضا مع ما تقدم أنه بالنسبة للتظلمات الإدارية وخاصة الوجوبية منها جعل المشرع -في نص صريح وقاطع- ميعاد رفع الدعوى بالطعن في القرار الخاص بالتظلم ستين يوما من تاريخ انقضاء الستين يوما المذكورة بنص المادة 24 من قانون مجلس الدولة المشار إليه، ومع ذلك فإن بعض أحكام المحكمة الإدارية العليا خرجت على هذه المواعيد حين تكون الجهة الإدارية تبحث تظلم صاحب الشأن في سبيل الاستجابة لطلباته حتى لو تراخت الجهة الإدارية في بحث التظلم شهورا، فحكمت بقبول الدعوى شكلا بالمخالفة لهذه المواعيد، بل إن القضاء الإداري عموما إذا أقام صاحب الشأن طلبا بإعفائه من الرسوم القضائية يقبل دعواه خلال ستين يوما من تاريخ البت في طلب الإعفاء ولو تراخى الفصل فيه شهورا وسنوات.

كل ذلك يؤكد ميل المشرع والقضاء الإداري عموما إلى التيسير على أصحاب الشأن فيما يتعلق بميعاد إقامة الدعوى، خاصة أن الأمر ينصرف في معظمه إلى بحث مدى مشروعية القرارات الإدارية أو عدم مشروعيتها بما لا يوصد الباب أمام أصحاب الشأن في الالتجاء إلى القضاء.

وبالإضافة إلى ما تقدم فإذا لوحظ أن عمل اللجان المشار إليها وما يتضمنه من تقديم الطلب من صاحب الشأن مصحوبا ببيانات ومستندات وتحديد ميعاد لنظره وما قد يستلزمه من آجال وتكليف أي من طرفي النزاع بالمثول أمام اللجنة لتقديم الإيضاحات والمستندات، وما يستوجبه المشرع من ضرورة حضور أعضاء اللجنة حضورا صحيحا بجميع أعضائها، وكتابة المحضر وأسبابه متضمنا التوصية -كل هذه الإجراءات مع ما هو معلوم من بطء الإجراءات الإدارية وتراخيها- يجعل من هذه المواعيد مواعيد تنظيمية، فإذا ألزم صاحب الشأن -أخذا بعكس هذا النظر- بضرورة إقامة دعواه بعد انقضاء ميعاد الستين يوما المشار إليه فإن ذلك يعني تحول عمل هذه اللجان إلى مجرد إجراء شكلي لقبول الدعوى وتجريد هذا العمل من الهدف الذي تغياه المشرع من إنشائها للمساهمة في حل المنازعات وتخفيف العبء عن كاهل القضاء، مع ما فى ذلك أيضا من إعنات لصاحب الشأن وتكليفه بما يجاوز السعة بالتربص باللجنة وترصد خطواتها، وقد لا يكون ذلك فى مكنته لعدم معرفته بتاريخ إصدار التوصية وتاريخ إخطار طرفي النزاع؛ لكل ذلك فإن ما يتفق وهدف المشرع من إنشاء هذه اللجنة، وأخذا بنصوص القانون رقم 7 لسنة 2000 في مجموعها وعلى وجهها الصحيح، يجعل المواعيد المقررة في نص المادة التاسعة من هذا القانون مجرد مواعيد تنظيمية لعمل اللجان، وليست مواعيد سقوط.

ومن حيث إنه لا يحاج في هذا الشأن بأنه يترتب على الأخذ بهذا النظر عدم استقرار المراكز القانونية إذا تراخت اللجنة في إصدار التوصية إلى ما بعد الستين يوما المشار إليها، وتراخى صاحب الشأن بالتالي في اللجوء للقضاء؛ ذلك أن الوقت لن يطول بصدور التوصية أو اللجوء للقضاء على نحو يؤدي إلى عدم استقرار المراكز القانونية، كما أن البت في مشروعية القرارات الإدارية -وهي أهم المنازعات التي تطرح على اللجنة- يعلو في هذا الشأن، وَوَسْمُ القرارات الإدارية بالمشروعية هو الذي يؤدي بالضرورة إلى استقرار المراكز القانونية على الوجه المقرر قانونا.

 من كل ما تقدم فإن ميعاد الستين يوما المقررة في المادة التاسعة من القانون المشار إليه إنما هو ميعاد تنظيمي في خطاب من المشرع إلى اللجنة، ويكون ميعاد رفع الدعوى طعنا على القرارات الإدارية من تاريخ صدور توصية من اللجنة بشأن هذه القرارات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن ميعاد رفع الدعوى طعنا على القرار المطعون فيه يكون من تاريخ إصدار اللجنة توصيتها في المنازعة المعروضة عليها، وليس من تاريخ انتهاء ميعاد الستين يوما المشار إليها بالمادة التاسعة من القانون رقم 7 لسنة 2000، وأمرت بإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.