جلسة 15 من نوفمبر سنة 2015

الطعن رقم 6725 لسنة 59 القضائية (عليا)

(الدائرة السابعة)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ حسن كمال محمد أبو زيد شلال

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ صلاح شندي عزيز تركي، و د. مجدي صالح يوسف الجارحي، وأحمد محمد أحمد الإبياري، وعمرو محمد جمعة عبد القادر.

نواب رئيس مجلس الدولة

المبادئ المستخلصة:

• دعوى:

الدور الإيجابي لمفوض الدولة وللقاضي الإداري في الدعوى الإدارية- لا يسوغ لمفوض الدولة في مرحلة تحضير الدعوى الإدارية، أو للقاضي الإداري، وفي إطار ما تقتضيه الطبيعة المتميزة للدعوى الإدارية، أن يقفا موقفا سلبيا بالنسبة لاستيفاء ما يلزم تقديمه من ملفات وأوراق ومستندات للفصل فيها، أو لتحقيق صفةِ رافع الدعوى، أو الحاضرِ من المحامين في الدفاع عنه- يتعين عليهما أن يستخدما سلطاتهما في تكليف الخصوم بتقديم وإيداع ما يلزم من مستندات وملفات وأوراق، وأن ينبهاهم إلى ما يتعين عليهم تقديمه منها خلال الأجل المناسب الذي لا يتعطل معه السير في الدعوى- تطبيق: حري بالمحكمة أن ترخص للوكيل في إثبات وكالته في ميعاد تحدده، على أن يتم ذلك في جلسة المرافعة، وعليها قبل أن تقضي بعدم قبول الدعوى لعدم إيداع التوكيل أن تكلف المدعين والحاضرين عنهم بذلك، وأن تحدد أجلا معقولا لإيداع ما تراه في هذا الشأن، وإلا كان حكمها مشوبا بالخطأ في اتباع الإجراءات القانونية السليمة الواجب الالتزام بها لمصلحة العدالة الإدارية، وبالخطأ في تطبيق القانون وتأويله.

• المادة (73) من قانون المرافعات المدنية والتجارية.
• موظف:

بدل الصرافة- مناط استحقاقه- فوض المشرع رئيس مجلس الوزراء في تقرير صرف بعض البدلات للعاملين المدنيين بالدولة، وذلك بعد موافقة لجنة شئون الخدمة المدنية، ومن تلك البدلات ما تقتضيه ظروف أو مخاطر الوظيفة– استنادا إلى هذا التفويض، أصدر رئيس مجلس الوزراء القرار رقم 1520 لسنة 1992 بتقرير بدل صرافة (بالنسبة المحددة به) لصيارفة الخزانة العامة والخزانات الرئيسية والفرعية بالوحدات الخاضعة لأحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، وكذا لصيارفة الضرائب العقارية- جاء قرار رئيس مجلس الوزراء من العموم والشمول بحيث يَستحق البدلَ المذكور كلُّ من يقوم بأعمال الصرافة بصفة أصلية، أو من يقوم بهذه الأعمال بصفة تبعية، أو استثنائية، فمناط استحقاق هذا البدل هو القيام بأعمال الصرافة، أيا كانت طبيعة هذه الأعمال^([1])– تطبيق: يستحق صرف ذلك البدل من يشغل وظيفة (ملحق إداري) بالبعثات المصرية بالخارج، إذا كان مكلفا إبانها بالقيام بأعمال الصرافة.

• المادة رقم (42) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 (الملغى لاحقا بموجب القانون رقم 81 لسنة 2016 بإصدار قانون الخدمة المدنية).
• قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1520 لسنة 1992.
• موظف:

المرتبات وما في حكمها- قيام الجهة الإدارية بأداء مستحقات الموظف بعد عودته من فترة عمله بالخارج بالعملة المحلية بسعر الصرف وقت استحقاقها مخالف لصحيح حكم القانون، إذ يتعين أداء تلك المستحقات بفئة الخارج، وبسعر الصرف المقرر عند الوفاء^([2]).

الإجراءات

بتاريخ 8/1/2013 أودع وكيل الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير الطعن الماثل، وذلك طعنا على الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (الدائرة الثانية عشرة) في الدعوى رقم 4376لسنة61ق بجلسة 19/11/2012، القاضي منطوقه بعدم قبول الدعوى شكلا؛ لرفعها من غير ذي صفة، وإلزام رافعها المصروفات.

وطلب الطاعن -للأسباب الواردة بتقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون عليه فيما قضى به من عدم قبول الدعوى شكلا لرفعها من غير ذي صفة، والقضاء مجددا بقبولها شكلا، وبأحقية الطاعن في صرف بدل الصرافة عن الفترة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001 بفئة  الخارج، مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية، مع إلزام جهة الإدارة المصروفات عن درجتي التقاضي.

وجرى إعلان تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.

وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني في الطعن.

وتدوول نظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة على النحو المبين بمحاضر الجلسات، ثم قررت إحالته إلى دائرة الموضوع لنظره بجلسة 25/10/2015، وبها قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم مع مذكرات في أسبوعين، وانقضى هذا الأجل دون إيداع أية مذكرات، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونا.

وحيث إن الطعن قد استوفى جميع أوضاعه الشكلية، فمن ثم يكون مقبولا شكلا.

وحيث إن وقائع النزاع تخلص -حسبما يبين من الأوراق- في أن الطاعن كان قد أقام الدعوى الصادر فيها الحكم المطعون عليه بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري بالقاهرة (الدائرة الثانية عشرة) بتاريخ 18/11/2006، طالبا الحكم بقبول الدعوى شكلا، وفي الموضوع بأحقيته في صرف بدل الصرافة بنسبة 15% من المرتب الأساسي بواقع الخارج عن فترة إلحاقه بسفارة مصر بدولة كرواتيا عن المدة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001، وبذات العملة التي يتقاضى بها مرتبه في تلك الفترة، مع إلزام جهة الإدارة المصروفات، وذلك على سند من القول إنه كان يشغل وظيفة (نائب مدير عام) بالجهة المدعى عليها (وزارة الخارجية)، والتي قامت بإلحاقه للعمل بسفارة مصر بكرواتيا خلال المدة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001، وقد أسندت إليه خلال تلك الفترة جميع الأمور المالية المتعلقة بالحسابات الخاصة بجميع العاملين بالسفارة من مصريين وأجانب وغيرها من الشئون المالية اللازمة لأعمال البعثة، وهو ما يمنحه الحق في صرف بدل الصرافة، إلا أن تلك الجهة امتنعت عن صرفه له، مما حداه على اللجوء إلى لجنة التوفيق في بعض المنازعات، ثم إقامة دعواه الصادر فيها الحكم الطعين بالطلبات المذكورة سالفا.

          ……………………………………………………..

وبجلسة 19/11/2012 أصدرت محكمة القضاء الإداري حكمها المطعون عليه بعد أن شيدته -في ضوء استعراض نص المادة (25) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972، والإشارة إلى المادة (3 إصدار) منه، والمادة (73) من قانون المرافعات، و(57) من قانون المحاماة-على أن الثابت أن عريضة الدعوى مذيلة باسم الأستاذ/… (المحامي)، وأودعت قلم كتاب المحكمة مع الإقرار بتقديم سند الوكالة في أول جلسة، إلا أنه تم تحضير الدعوى ونظرت بجلسات المرافعة دون أن يقدم المحامي المذكور ما يثبت سند وكالته حتى تم حجز الدعوى للحكم، ومن ثم يتعين الحكم بعدم قبول الدعوى؛ لرفعها من غير ذي صفة، وإلزام رافعها المصروفات.

……………………………………………………..

وإذ لم يلق هذا القضاء قبولا لدى الطاعن فقد أقام طعنه الماثل ناعيا على الحكم المطعون عليه صدوره مشوبا بالخطأ؛ وذلك لوجود توكيل باسم المحامي المذكور صادر له عن الطاعن تحت رقم 3461/جلسنة1992 الوايلي بتاريخ 13/12/1992، والمرفق صورته بالحافظة المقدمة مع تقرير الطعن، مما تكون معه الدعوى مقبولة شكلا، علاوة على أن الطاعن يستحق بدل الصرافة عن فترة عمله بالخارج خلال المدة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001، مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية، وخلص الطاعن إلى طلب الحكم له بالطلبات المبينة سالفا.

……………………………………………………..

وحيث إن هذه المحكمة قد انتهت إلى أنه لا يسوغ لمفوض الدولة في مرحلة تحضير الدعوى الإدارية، أو للقاضي الإداري، وفي إطار ما تقتضيه الطبيعة المتميزة للدعوى الإدارية، أن يقفا موقفا سلبيا بالنسبة لاستيفاء ما يلزم تقديمه من ملفات وأوراق ومستندات للفصل فيها، أو لتحقيق صفةِ رافعها، أو الحاضرِ من المحامين في الدفاع عنه، وأنه يتعين على مفوض الدولة والقاضي الإداري أن يستخدما سلطاتهمافي تكليف الخصوم بتقديم وإيداع ما يلزم من مستندات وملفات وأوراق، وأن ينبهاهم إلى ما يتعين عليهم تقديمه منها خلال الأجل المناسب الذي لا يتعطل معه السير في الدعوى، وحتى يتمكن الخصوم من مباشرة حقهم القانوني في الدفاع سلبا وإيجابا في الدعوى المنظورة، بما يحقق حسن سير العدالة، وسرعة حسم المنازعات، واستيفاء ما يستلزمه الفصل في الدعاوى لمصلحة العدالة التي يتعين على مفوض الدولة ومحاكم مجلس الدولة تحقيقها، والتقيد بها، في الحدود وللغايات المبينة سالفا؛ ومن ثم فإنه حريبالمحكمة أن ترخص للوكيل في إثبات وكالته في ميعاد تحدده على أن يتم ذلك في جلسة المرافعة تطبيقا لحكم المادة (73) من قانون المرافعات المدنية والتجارية.(يراجع في ذلك الحكم الصادر في الطعن رقم 3460 لسنة 35ق.ع بجلسة 12/12/1992 و610 لسنة 39ق.ع بجلسة 28/11/1998).

كما ذهبت إلى أنه كان من الواجب على المحكمة التي أصدرت الحكم الطعين قبل أن تقضي بعدم قبول الدعوى لعدم إيداع التوكيل أن تكلف المدعين والحاضرين عنهم بذلك، وأن تحدد أجلا معقولا لإيداع ما تراه في هذا الشأن؛ لأنها محكومة برسالتِها وغايتِها في الفصل في المنازعات الإدارية، تطبيقاللمشروعية وسيادة القانون.(يراجع في ذلك الحكم الصادر في الطعن رقم 1631 لسنة 33ق.ع بجلسة 18/5/1991).

وحيث إنه إعمالا لما تقدم، ولما كان الثابت من الأوراق أن الدعوى الصادر فيها الحكم المطعون عليه قد قامت المحكمة بحجزها للحكم من أول جلسة، وقد كان من الواجب عليها قبل أن تقضي بعدم قبول الدعوى لعدم إيداع التوكيل أن تكلف المدعي أو الحاضر عنه بذلك، وأن تحدد له أجلا معقولا لإيداع هذا التوكيل، كما أن هيئة مفوضي الدولة لم تكلفهما بذلك رغم تداول الدعوى أمامها لعدة جلسات، خاصة وأن الثابت من حافظة المستندات المقدمة من وكيل الطاعن أمام هذه المحكمة أنه يوجد توكيل عام صادر عن المدعي إلى الأستاذ/… المحامي برقم 3461/ج لسنة1992 في 13/12/1992 من مكتب توثيق الوايلي، وفي تاريخ سابق على إقامة الدعوى الحاصلة في 18/11/2006، علاوة على أن هذا التوكيل قد تمت الإشارة إليه في صحيفة الدعوى، ومن ثم فإن الدعوى تكون أقيمت من محام له صفةُ تمثيلِ المدعي فيها قانونا، وإذ انتهى الحكم المطعون عليه إلى عدم قبول الدعوى لأن المحامي الذي أقامها ليست له صفة في رفعها، فإنه يكون قد أخطأ في اتباع الإجراءات القانونية السليمة الواجب الالتزام بها لمصلحة العدالة الإدارية، وأخطأ في تطبيق القانون وتأويله، مما يتعين معه القضاء بإلغائه، والقضاء بقبول الدعوى الصادر فيها الحكم المطعون عليه شكلا.

– وحيث إن الدعوى محل الحكم المذكور مهيأة للفصل في موضوعها، فإن هذه المحكمة تتصدى للفصل فيها دون إعادتها إلى محكمة أول درجة؛ وذلك إعمالا لمبدأ الاقتصاد في الإجراءات الذي يعد من أصول القضاء الإداري.

وحيث إن قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47لسنة1978 ينص في المادة (42) على أنه: “… ويجوز لرئيس مجلس الوزراء بناء على اقتراح لجنة شئون الخدمة المدنية منح البدلات الآتية، وتحدد فئة كل منها وفقا للقواعد التي يتضمنها القرار الذي يصدره في هذا الشأن، وبمراعاة ما يلي:

(1) بدلات تقتضيها ظروف أو مخاطر الوظيفة بحد أقصى 40% من بداية الأجر المقرر للوظيفة.

(2) …

(3) بدلات وظيفية يقتضيها أداء وظائف معينة بذاتها تستلزم منع شاغليها من مزاولة المهنة، وذلك في حدود الاعتمادات المالية المخصصة بالموازنة.

ولا يجوز أن يزيد مجموع ما يصرف للعامل طبقا لما تقدم على 100% من الأجر الأساسي”.

ونفاذا لذلك أصدر رئيس مجلس الوزراء القرار رقم 1520لسنة1992، ونصت المادة الأولى منه على أن “يمنح صيارفة الخزانة العامة والخزانات الرئيسية والفرعية بالوحدات الخاضعة لأحكام قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، وصيارفة الضرائب العقارية، بدل صرافة بنسبة 15% من بداية ربط درجة الوظيفة، وذلك بمراعاة الحد الأقصى لمجموع بدلات ظروف أو مخاطر الوظيفة المحدد بالقانون المشار إليه”.

وحيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع قد فوض رئيس مجلس الوزراء في تقرير صرف بعض البدلات للعاملين المدنيين بالدولة، واستنادا إلى هذا التفويض صدر  القرار رقم 1520لسنة1992 المشار إليه، متضمنا تقرير بدل صرافة للصيارفة المنصوص عليهم به، وذلك بنسبة 15% من بداية ربط الوظيفة التي يشغلها الصراف، وقد جاءت عبارات هذا القرار من الشمول والعموم، بحيث إن البدل المذكور يستحقه كل من يقوم بأعمال الصرافة، سواء أكانت هذه الأعمال بصفة أصلية أم بصفة استثنائية أو تبعية، أي أن مناط استحقاق هذا البدل هو القيام بأعمال الصرافة، أيا كانت طبيعة هذه الأعمال.

وحيث إن قضاء هذه المحكمة يجري على أن قيام الجهة الإدارية بأداء مستحقات العامل بعد عودته من فترة عمله بالخارج بالعملة المحلية بسعر الصرف وقت استحقاقها مخالف لصحيح حكم القانون، ويتعين إلزامها أداء تلك المستحقات بفئة الخارج، وبسعر الصرف المقرر عند الوفاء.

وحيث إنه إعمالا لما تقدم، ولما كان الثابت من الأوراق المقدمة من الطاعن أمام محكمة أول درجة -والتي لم تقدم الجهة المطعون ضدها ما يناقضها، أو تنكر ما جاء بها- أن الطاعن كان من العاملين بالجهة المطعون ضدها، والتي قامت بإلحاقه بسفارة جمهورية مصر العربية بكرواتيا خلال المدة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001، بوظيفة (ملحق إداري)، وكان من بين مهام عمله القيام بالأعمال المالية بالسفارة، وبتاريخ 5/5/2002 تقدم لتلك الجهة بطلب لصرف الفروق المالية المستحقة له بين ما تم صرفه له من بدل الصرافة بواقع جنيهين عن كل شهر، وما هو مستحق له من هذا البدل بنفس عملة راتبه بالخارج على وفق قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (1520) لسنة 1992 المشار إليه، كما تقدم بطلب إلى لجنة التوفيق في بعض المنازعات قيد برقم 82 لسنة 2005، والتي أصدرت توصيتها فيه بتاريخ 16/3/2005، ومن ثم فإنه يستحق بدل الصرافة المقرر بقرار رئيس مجلس الوزراء المشار إليه بنسبة 15% من بداية مربوط درجة الوظيفة التي كان يشغلها خلال المدة من 1/11/1991 حتى 31/7/2001، وبفئة الخارج وقت الوفاء، وهو ما تقضي به المحكمة.

وحيث إن من يخسر الطعن يلزم مصروفاته عملا بنص المادة (184) من قانون المرافعات المدنية والتجارية.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون عليه، والقضاء مجددا بقبول الدعوى شكلا، وبأحقية المدعي في صرف بدل الصرافة المقرر بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم (1520) لسنة 1992، بنسبة 15% من بداية مربوط الوظيفة التي كان يشغلها عن المدة من 1/11/1999 حتى 31/7/2001، وبفئة الخارج وقت الوفاء، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات عن درجتي التقاضي.

^([1]) على خلاف هذا النظر: انتهت الدائرة السابعة بالمحكمة الإدارية العليا في حكم لاحق صدر بجلسة 26/11/2017 في الطعن رقم 27052 لسنة 57 القضائية عليا (قيد النشر) إلى أن قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1520 لسنة 1992 المشار إليه قد حدد المخاطبين بأحكامه وشروط استحقاقهم البدل المقرر به، تحديدا دقيقا لا يكتنفه أي غموض، وهم صيارفة الخزانة العامة والخزانات الرئيسية والفرعية بالوحدات الخاضعة لقانون نظام العاملين المدنيين بالدولة المشار إليه، وصيارفة الضرائب العقارية، ولا يقبل هذا التحديد بهذا الوصف تأويلا ولا تفسيرا، وأثرا لذلك: لا يجوز منح هذا البدل لغير الفئات المحددة به حصرا، ولو أسندت إليهم مهمة القيام بأعمال تندرج ضمن الأعمال التي يضطلع بها الصيارفة المخاطبون بأحكام ذلك القرار، كما لا يجوز منح هذا البدل للعاملين بالوحدات التي لا يخضع العاملون فيها لقانون نظام العاملين المدنيين بالدولة. وتطبيقا لهذا انتهت المحكمة إلى أنه لما كان الثابت من الأوراق أن المطعون ضده يعمل بوزارة الخارجية، ويشغل وظيفة (نائب مدير عام بالإدارة العامة للسكرتارية العامة للمراسلات والحقائب)، وتم إلحاقه للعمل ملحقا إداريا بسفارة جمهورية مصر العربية في ميلانو، فإنه لا يستحق صرف بدل الصرافة المقرر بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1520 لسنة 1992؛ لكونه لا يشغل وظيفة (صراف)، دون أن يقدح في هذا تذرعه بأنه قد أسندت إليه خلال فترة عمله ملحقا إداريا القيام بأعمال تندرج ضمن الأعمال التي يقوم بها الصيارفة؛ إذ إن ذلك مردود بأن بدل الصرافة مقرر لمن يباشر وظيفة (صراف) بالشروط المبينة سلفا، أما مجرد مباشرة أعمال تندرج ضمن الأعمال المنوطة بالصيارفة فإن هذا لا يعطي العامل حقا في صرف هذا البدل، مادام لم يستجمع الشروط الواردة بالقرار رقم 1520 لسنة 1992 المشار إليه.

⁽[2]⁾ في هذا الاتجاه: حكم الدائرة التاسعة بالمحكمة الإدارية العليا الصادر بجلسة 18/12/2014 في الطعن رقم 42458 لسنة 57 القضائية عليا (منشور بمجموعة السنة 60 مكتب فني عليا، جـ1، المبدأ رقم14، ص121).

وقد قررت الدائرة السابعة بالمحكمة الإدارية العليا بجلسة 26/11/2017 إحالة الطعن رقم 3001 لسنة 59 القضائية (عليا) إلى دائرة توحيد المبادئ بالمحكمة؛ حيث رأت العدول عن هذا المبدأ، واعتبار سعر الصرف الذي يتخذ أساسا لحساب مستحقات الموظفين المصريين العاملين بالخارج هو سعر الصرف وقت الاستحقاق، وليس وقت الوفاء، وذلك استنادا إلى ما يلي:

(أولا) الأحكام القضائية كاشفة عن الحق وليست منشئة له، ويتعين أثرا  لذلك الوقوف بالحق عند نشأته وليس عند اقتضائه.

(ثانيا) اعتماد سعر الصرف وقت الوفاء بالحق كأساس لحساب المستحقات يترتب عليه إثراء الموظف بلا سبب مشروع على حساب جهة عمله في ظل الزيادة المطردة والمتغيرة لسعر صرف الجنيه المصري مقابل العملات الأجنبية، واتخاذه من هذه المستحقات وعاء ادخاريا بالمخالفة للقانون.

(ثالثا) اعتماد سعر الصرف وقت الوفاء يترتب عليه تمييز غير مبرر بين العاملين المستحقين لمبالغ محددة في تاريخ محدد.

(رابعا) إذا لحقت أضرار بالموظف جراء تراخي جهة العمل في صرف مستحقاته فيمكنه طلب التعويض إن توفرت أركان المسئولية التقصيرية.

(خامسا)  اعتماد سعر الصرف وقت الاستحقاق يقيم ضابطا موضوعيا منضبطا في هذا الصدد، ولا يؤثر في موازنة الدولة، ولا يعرضها للانهيار وعدم الاستقرار.

هذا، ولم تفصل دائرة توحيد المبادئ في هذا الطعن حتى مثول هذه المجموعة للطبع.