جلسة 6 من فبراير سنة 2016

الطعن رقم 20934 لسنة 58 القضائية (عليا)

(الدائرة الخامسة)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. هانئ أحمد الدرديري عبد الفتاح

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ إبراهيم محمد الطنطاوي نور، وجعفر محمد قاسم عبد الحميد، ود.حسين عبد الله أمين حسين قايد، ود. أحمد محمد إبراهيم غنيم.

نواب رئيس مجلس الدولة

المبادئ المستخلصة:

• محال صناعية وتجارية:

امتناع الجهة الإدارية عن إصدار الترخيص في إقامة المحل الصناعي أو التجاري، بعد أن تحققت من توفر الاشتراطات اللازمة لتشغيله، ومُضي المهلة المحدَّدة قانونًا من إبلاغها بإتمام الاشتراطات، يُعَدُّ قرارًا سلبيًّا يخضع لرقابة القضاء الإداري، ولا يتقيد الطعنُ فيه بميعادٍ معين.

– المواد (1) و(2) و(3) و(4) من القانون رقم 453 لسنة 1954 في شأن المحال الصناعية والتجارية وغيرها من المحال المقلقة للراحة والمضرة بالصحة والخطرة، المعدَّل بموجب القانون رقم 359 لسنة 1956.

• تراخيص:

تراخيص مخابز- اللجنة العليا للمخابز- العرض على هذه اللجنة أمرٌ تنظيميٌّ، لا يرقى لمرتبة الإلزام، ولا يُرتِّب عدمُ العرض عليها أيَّ بطلان- أُنْشِئَت تلك اللجنةُ بموجب القرار الوزاري رقم 66 لسنة 2002 بشأن قواعد إنشاء المخابز الجديدة ومستودعات بيع الدقيق وتعديل حصتها- لئن ناط هذا القرارُ باللجنةِ النظرَ في الطلبات المقدمة لإنشاء المخابز بمختلف أنواعها، إلا أن استصدارَ رخصة تشغيل المخابز يُحدِّدُ شروطَها القانونُ المنظم للمحال الصناعية والتجارية، وقد خلت نصوصُه من النص على إنشاء هذه اللجنة واختصاصاتها- لا يجوزُ تعديلُ قانونٍ بموجب قرار وزاري؛ لكونه أدنى من القانون في مدارج القواعد القانونية.

– المادة (الأولى) من قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 66 لسنة 2002 بشأن قواعد إنشاء المخابز الجديدة ومستودعات بيع الدقيق وتعديل حصتها.

الإجراءات

في يوم الأحد الموافق 10/6/2012 أودع محامٍ مُوكَّلٌ ومقبولٌ للمرافعة أمام هذه المحكمة، قلمَ الكُتَّاب تقريرًا بالطعن قُيِّدَ بالرقم عاليه في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (دائرة بني سويف- الفيوم) في الدعوى رقم 1767 لسنة 10 ق. بجلسة 24/4/2012، القاضي بعدم قبول الدعوى شكلا لرفعها بعد الميعاد، وألزمت المدعي المصروفات.

وطلب الطاعن -استنادًا إلى الأسباب الواردة بتقرير الطعن- الحكم: بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا بإلغاء القرار الصادر بالامتناع عن تشغيل مخبز بلدي بناحية العزب بمركز الفيوم، مع ما يترتب على ذلك من آثار.

وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في الطعن، ارتأت في ختامه الحكم: بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري (دائرة بني سويف والفيوم) للفصل فيها مجددًا من هيئة مغايرة، وإبقاء الفصل في المصروفات.

وتدوول الطعن بجلسات الدائرة السادسة (فحص الطعون) على النحو الثابت بمحاضرها، إلى أن قررت بجلسة 1/4/2014 إحالته إلى الدائرة السادسة عليا (موضوع) , والتي قررت بجلسة 8/10/2014 إحالته إلى هذه الدائرة للاختصاص، وتدوول بجلساتها على النحو الثابت بمحاضرها، إلى أن قررت بجلسة 17/10/2015 إصدار الحكم بجلسة 26/12/2015، وفيها قررت المحكمة مد أجل إصدار الحكم لجلسة 23/1/2016 لاستمرار المداولة، ثم قررت مد أجل إصدار الحكم لاستكمال المداولة لجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على منطوقه وأسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.

حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية، فيكون مقبولا شكلا.

وحيث إنه عن واقعة الموضوع، فتخلص -حسبما يبين من الأوراق- في أنه بتاريخ 18/2/2001 تقدَّم الطاعنُ بطلبٍ لإنشاء مخبز لإنتاج الخبز البلدي بناحية العزب التابعة لمركز الفيوم، وتمَّ عرضُ الطلب على اللجنة العليا للمخابز، والتي قررت بتاريخ 13/12/2006 حفظه لعدم استيفائه للاشتراطات اللازمة لإنشاء المخبز، حيث أثبتت المعاينة التي أجرتها مديرية التموين أن المكان الخاص بالطاعن عبارة عن منزل قديم مكون من أربع غرف وطرقة ودورة مياه، وقد تمت الموافقة على طلبٍ مُقدَّم من مواطنٍ يُدعى أحمد… لكون المخبز جاهزًا للتشغيل، وتمَّت إعادةُ فتح باب الطلبات لإنشاء مخبز بلدي اعتبارًا من 3/3/2008 وحتى 15/4/2008، وقد تقدَّم الطاعنُ بطلبٍ آخر بتاريخ 3/3/2008 إلا أنه لم يتلق ردًّا، وقدَّم شكوى إلى محافظ الفيوم ضد مسئولي مديرية التموين، وأحالها سكرتير عام المحافظة إلى الإدارة العامة للتفتيش المالي والإداري بمحافظة الفيوم، والتي أعدَّت تقريرًا بشأنها عُرِضَ على المحافظ، وجاء فيه أنه بسؤال أهل القرية وبعض موظفيها أفادوا بأن مخبز الطاعن أضحى جاهزًا للتشغيل منذ شهرين، وقد انتهى التقريرُ بطلب العرض على اللجنة العليا للمخابز لاتخاذ اللازم، وقد أشرَّ المحافظ على هذا التقرير (بالموافقة مع طلب تقرير من مديرية التموين بشأن التخطي إذا كان المكان جاهزًا كما جاء بالتقرير)، كما تقدَّم شقيقُ الطاعن -بصفته وكيلا عنه- بشكوى أخرى إلى وزير التضامن الاجتماعي قُيِّدَتْ برقم 1110 بتاريخ 25/6/2009، وقد أفادت الجهة الإدارية ردًّا على شكواه بأنه يوجد في القرية مخبزان، أحدهما مملوكٌ للمواطن أحمد…، والآخر تابعٌ لقوات أمن الفيوم، وأن نصيب الأسرة يبلغ عشرة أرغفة يوميًّا، وأن القرية ليست في حاجة لمخبز ثالث، كما تقدَّم الطاعنُ بشكوى ثالثة إلى هيئة النيابة الإدارية، والتي أفادته بأن طلبه سيُعْرَضُ على اللجنة العليا للمخابز في أول اجتماع لها، وأخيرًا لجأ الطاعنُ إلى لجنة التوفيق في بعض المنازعات، التي أصدرت توصيتها بتاريخ 4/10/2009، ثم سلك الطريق القضائي بإقامة دعواه المشار إليها سلفًا أمام محكمة القضاء الإداري، التي قضت بحكمها الطعين بعدم قبول الدعوى شكلا لرفعها بعد الميعاد، وألزمت المدعي المصروفات.

……………………………………………………..

وقد شيَّدت المحكمة قضاءها على سندٍ من القول: بأن القرار الطعين صدر في 24/8/2009، وأقرَّ المدعي بعلمه به في 31/8/2009، ولجأ إلى لجنة التوفيق التي أصدرت توصيتها في 4/10/2009، دون اعتدادٍ بما ذكره المدعي من أنه تظلم من القرار، لأنه لم يقدِّم ما يؤكِّد ذلك، وكان يتعين عليه إقامةُ دعواه في ميعادٍ أقصاه 3/12/2009، إلا أنه أقامها في 26/12/2009.

ولم يرتضِ الطاعن هذا القضاء، وبادر بالطعن عليه، مُشيِّدًا طعنه على صدور الحكم مشوبًا بالفساد في الاستدلال، حينما قضى بعدم قبول الدعوى شكلا لرفعها بعد الميعاد؛ في حين أنه تظلم من هذا القرار بتاريخ 31/8/2009، ويعتبر تاريخ تظلمه هو تاريخ علمه بالقرار، وينتهي من ثمَّ ميعادُ إقامة دعوى الإلغاء في 31/12/2009، وأقام دعواه في 26/12/2009، فتكون مقبولةً شكلا.

كما نعى على هذا القضاء صدوره مشوبًا بالخطأ في تطبيق القانون وتفسيره؛ وآية ذلك أن عدم إخطار الطاعن برفض طلبه الذي قدمه بتاريخ 1/2/2006 يُعَدُّ بمثابة قبول ضمني للطلب، فضلا عن أن جهة الإدارة أعادت الإعلان عن فتح باب التقدم بطلبات لإنشاء مخابز جديدة، ثم رفضت طلب الطاعن بتاريخ 24/8/2009 بحجة عدم الحاجة لمخابز جديدة.

وأخيرًا نعى الطاعن على هذا القضاء صدوره مشوبًا بالقصور في التسبيب، والإخلال بحق الدفاع، والخطأ في تطبيق القانون؛ حيث ذكر الطاعنُ شرحًا لهذا السبب أن القرار محل الطعن يُعَدُّ قرارًا سلبيًّا، ولا يتقيد بميعاد دعوى الإلغاء، فضلا عن أنه مقترنٌ بطلبٍ عاجل، فمن ثمَّ فإنه مُستثنى من القانون رقم 7 لسنة 2000.

……………………………………………………..

حيث إن القانون رقم 453 لسنة 1954 في شأن المحال الصناعية والتجارية وغيرها من المحال المقلقة للراحة والمضرة بالصحة والخطرة، المعدَّل بموجب القانون رقم 359 لسنة 1956، جرت نصوصه على أن:

مادة 1- “تسري أحكام هذا القانون على المحال المنصوص عليها في الجدول الملحق بهذا القانون سواء كانت منشأة من البناء أو الخشب أو الألواح المعدنية أو أية مادة بناء أخرى أو في أرض فضاء أو في العائمات أو على أية وسيلة من وسائل النقل البري أو النهري أو البحري. ولوزير الشئون البلدية والقروية بقرارٍ يصدر منه أن يعدِّل في ذلك الجدول بالإضافة أو الحذف أو النقل من أحد قسميه إلى الآخر. كما له بقرارٍ يصدر منه أن يعيِّن الأحياء أو المناطق التي يُحظَر فيها إقامة هذه المحال أو نوع منها”.

مادة 2- “لا يجوز إقامة أي محل تسري عليه أحكام هذا القانون أو إدارته إلا بترخيصٍ بذلك. وكلُّ محل يُقَام أو يُدَار بدون ترخيصٍ يُغلَق بالطريق الإداري أو يُضبَط إذا كان الإغلاقُ متعذرًا”.

مادة 3- “يُقدَّم طلبُ الحصول على الرخصة إلى الإدارة العامة بمصلحة الرخص أو فروعها بالمحافظات والمديريات طبقًا للأنموذج الذي يصدر به قرارٌ من وزير الشئون البلدية والقروية مُرفقًا به الرسومات والمستندات المنصوص عليها في القرارات المنفِّذة لهذا القانون. وتبدي تلك الجهة رأيها في مُرفقات الطلب في ميعادٍ لا يجاوز شهرًا من تاريخ تقديمه أو وصوله. وفي حالة قبوله يُعلَن الطالبُ بذلك كتابةً مع تكليفه بدفع رسوم المعاينة التي يصدر بتحديدها قرارٌ من وزير الشئون البلدية والقروية”.

مادة 4- “يُعلَن الطالبُ بالموافقة على موقع المحل أو رفضه في ميعادٍ لا يجاوز ستين يومًا من تاريخ دفع رسوم المعاينة، ويعتبر في حكم الموافقة فواتُ الميعاد المذكور دون تصدير إخطار الطالب بالرأي وذلك مع عدم الإخلال بأحكام الفقرة الثالثة من المادة (1). وفي حالة الموافقة يُعلَن الطالبُ بالاشتراطات الواجب توافرها في المحل ومدة إتمامها. ومتى أتمَّ الطالبُ هذه الاشتراطات أبلغ الجهة المختصة ذلك بخطابٍ مُوصَى عليه، وعلى هذه الجهة التحقق من إتمام الاشتراطات خلال ثلاثين يومًا من وصول الإبلاغ، فإذا ثبت إتمامها صُرِفَتْ الرخصةُ مُرفقًا بها الاشتراطات الواجب توافرها في المحل على الدوام. وفي حالة عدم إتمام هذه الاشتراطات يُسمَح للطالب بمهلةٍ لا تجاوز نصف المهلة الأولى، فإذا لم تتم الاشتراطات خلالها فللطالب أن يحصل على مهل أخرى لا يجاوز مجموع مددها المهلة الأولى، على أن يقوم بأداء رسم إعادة معاينة عن كل مهلة من هذه المهل تعادل نصف قيمة رسوم المعاينة الأولى، فإذا لم تتم الاشتراطات في نهاية هذه المهلة رُفِضَ الطلب…”.

ومفاد هذه النصوص -وبالقدر اللازم لحمل هذا القضاء- أنه يجب استصدار ترخيص لإقامة المحال التجارية والصناعية (المخبز في الواقعة المطروحة)، على وفق الإجراءات التي نصت عليها النصوص المتقدمة، وتلتزم الجهة الإدارية بإصدار هذا الترخيص إذا تحققت من توفر الاشتراطات اللازمة لتشغيل المخبز خلال ثلاثين يومًا من إبلاغها بإتمامها، ويُعَدُّ امتناعها عن إصداره بعد مضي المهلة المشار إليها قرارًا سلبيًّا بالامتناع عن إصدار الترخيص، ويخضع لرقابة مجلس الدولة بهيئة القضاء الإداري.

وحيث إن الثابت من تقرير الإدارة العامة للتفتيش المالي والإداري المشار إليه آنفًا أن المخبز أضحى جاهزًا للتشغيل منذ شهرين سابقين على إعداده في 7/8/2008، إلا أن الجهة الإدارية امتنعت عن إصدار الترخيص، وهو ما يُعَدُّ قرارًا سلبيًّا بالامتناع عن إصداره.

وحيث إن المستقر عليه أن القرارات الإدارية السلبية لا تخضع لميعاد دعوى الإلغاء المنصوص عليها في المادة (24) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972، فإن الدعوى المطعون في حكمها تكونُ مقبولةً شكلا.

وحيث إن الحكم الطعين قضى بنقيض ما تقدم، فإنه يكون قد خالف صحيح القانون، وجديرًا بالإلغاء.

حيث إن هذه الدعوى مُهيأة للفصل في موضوعها، فإن المحكمة تتصدى للفصل فيه؛ اختصارًا لزمن ولإجراءات التقاضي.

وحيث إن الثابت بالتقرير الذي أعدته الإدارة العامة للتفتيش المالي والإداري بمحافظة الفيوم للعرض على المحافظ ردًّا على شكوى الطاعن أنه بالمعاينة على الطبيعة يوم 6/8/2008 للمكان المزمَع إنشاءُ الطاعن للمخبز فيه، وبأخذ بعض الصور الفوتوغرافية لهذا المكان، تبين أن المكانَ مُعَدٌّ ليكونَ مخبزًا وجاهزًا للتشغيل، حيث تمَّ تشطيبُ المكان وتركيبُ جميع المعدات اللازمة للتشغيل، (حافظة المستندات المقدمة من هيئة قضايا الدولة أمام محكمة القضاء الإداري بجلسة 13/4/2010).

وحيث إن الثابت من تقرير الإدارة العامة للتفتيش المالي والإداري، والذي حصحص به الحقُّ أن المخبز قد استكمل جميع اشتراطات تشغيله، إلا أن الجهة الإدارية امتنعت عن إصدار ترخيص في تشغيله، رغم إتمام اشتراطات التشغيل، ومُضي المهلة الممنوحة لهذا الشأن، الأمر الذي يصم هذا القرار بعيب مخالفة صحيح القانون، ويضحى من المتعين إلغاؤه.

ولا ينال من ذلك ما أفادت به الجهة الإدارية ردًّا على شكوى الطاعن إلى وزير التضامن الاجتماعي رقم 1110 بتاريخ 25/6/2009، من أنه يوجد في القرية مخبزان، أحدهما مملوكٌ للمواطن أحمد…، والآخر تابعٌ لقوات أمن الفيوم، وأن نصيب الأسرة يبلغ عشرة أرغفة يوميًّا، وأن القرية ليست في حاجة لمخبز ثالث؛ وذلك لأن هذا القول يتناقض وقيام الجهة الإدارية بالإعلان عن الحاجة لإنشاء مخابز جديدة في القرية مملوكة للأفراد.

كما لا ينال من ذلك القول بأن اللجنة العليا للمخابز لم تنعقد بعد لتقرر إنشاء هذا المخبز من عدمه؛ وذلك لأن قرار وزير التموين والتجارة الداخلية رقم 66 لسنة 2002 الصادر بتاريخ 26/3/2002 بشأن قواعد إنشاء المخابز الجديدة ومستودعات بيع الدقيق وتعديل حصتها، ولئن كان قد أناط باللجنة في مادته الأولى البند (ثانيًا) منها النظر في الطلبات المقدمة من الأشخاص الطبيعيين والاعتباريين… لإنشاء المخابز بمختلف أنواعها (بلدية نصف آلية-… إلخ)، إلا أن استصدار رخصة تشغيل المخابز يُحدِّدُ شروطَها قانون المحال الصناعية والتجارية المشار إليه سلفًا، وقد خلت نصوصُ هذا القانون من النص على إنشاء هذه اللجنة واختصاصاتها، إنما أنشأها القرار الوزاري المشار إليه، وغنيٌ عن القول أن القرار -وأيًّا كانت صفة من أصدره- لا يقوى على تعديل قانونٍ، بالإضافة أو الحذف والتغيير؛ لكونه أدنى من القانون في مدارج القواعد القانونية، الأمر الذي يجعل العرض على هذه اللجنة أمرًا تنظيميًّا لا يَرْقَى إلى مرتبة الإلزام، ولا يرتِّب عدمُ العرض عليها أيَّ بطلان.

وحيث إن الخاسر للطعن يلزم مصروفاته عملا بالمادتين رقمي (184) و(270) مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا بقبول الدعوى رقم 1767 لسنة 10ق. شكلا، وفي الموضوع بإلغاء القرار السلبي بالامتناع عن إصدار ترخيص في تشغيل المخبز، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات عن درجتي التقاضي.