بسم اللــــه الرحمـــن الرحيــــم

                        رقم التبليغ:          

                        بتاريــخ:      /    /2021

                        ملف رقم: 32/2/5126

السيد الأستاذ / وزير الزراعة واستصلاح الأراضى           

تحية طيبة، وبعد،

فقد اطلعنا على كتابكم رقم (955) المؤرخ 6/5/2019م، بشأن النزاع القائم بين المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس التابع لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضي ومديريات التربية والتعليم بمحافظات القليوبية، وأسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، بخصوص طلب الوزارة إعفاء المشروع الخدمى من غرامة التأخير الموقّعة عليه من قبل المديريات المشار إليها لعدم توريد وجبات التغذية المدرسية فى موعدها.

وحاصل الوقائع– حسبما يبين من الأوراق– أن مديرية التربية والتعليم بمحافظة القليوبية تعاقدت مع المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس التابع لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضي، على توريد وجبات التغذية المدرسية لطلاب المدارس التابعة لها خلال العام الدراسي 2015/2016، كما تعاقدت مديريات التربية والتعليم بمحافظات أسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، مع المشروع الخدمى على توريد وجبات التغذية المدرسية لطلاب المدارس التابعة لهذه المحافظات خلال العام الدراسي 2016/2017، وقام المشروع على توريد معظم الكميات المطلوبة وفقًا للعقد المبرم مع كل من هذه المديريات، إلا أنه خلال فترة التوريد أضرب العاملون بالمشروع عن العمل، ولما كانت الظروف التي مرت بها معظم مؤسسات الدولة عقب الثورة وما تبعها من انفلات أمني وما لازمها من مطالب فئوية وتهديد للمنشآت والممتلكات العامة والخاصة، كان له كبير الأثر في عدم التوريد خلال فترات عدة وتوقف العمل بعض الفترات، أو تشغيل المصنع بأقل من طاقته، لذلك فإن تأخر المشروع عن تنفيذ التزاماته خلال فترة العقد مرده إلى الإضراب عن العمل والذى يعد حدثًا فجائيًّا خارجًا عن إرادة المشروع، إلا أن المديريات المشار إليها قررت توقيع غرامات تأخير على المشروع لعدم توريد الوجبات فى موعدها، وأجرت المديريات مقاصة بين المبالغ المستحقة لها نتيجة التأخير في التوريد والمبالغ المستحقة عليها عن الوجبات الموردة، وقامت بخصم قيمة الغرامة بالرغم من توريد المشروع لمعظم الوجبات المتعاقد عليها، لذا طلبتم عرض النزاع على الجمعية العمومية.

ونفيد: أن النزاع عُرض على الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بجلستها المعقودة فى 24 من فبراير عام 2021م، الموافق 12 من رجب عام 1442هـ، فتبين لها أن المادة (147) من القانون المدني تنص على أن: “1- العقد شريعة المتعاقدين، فلا يجوز نقضه ولا تعديله إلا باتفاق الطرفين، أو للأسباب التي يقررها القانون…”، وتنص المادة (148) منه على أن: “1- يجب تنفيذ العقد طبقًا لما اشتمل عليه وبطريقة تتفق مع ما يوجبه حسن النية…”، كما تنص المادة (215) منه على أنه: “إذا استحال على المدين أن ينفذ الالتزام عينًا حكم عليه بالتعويض لعدم الوفاء بالتزامه، مالم يثبت أن استحالة التنفيذ نشأت عن سبب أجنبي

لا يد له فيه، ويكون الحكم كذلك إذا تأخر المدين في تنفيذ التزامه”. وتنص المادة (223) منه على أن: “يجوز للمتعاقدين أن يحددا مقدما قيمة التعويض بالنص عليها في العقد وفى اتفاق لاحق ويراعى فى هذه الحالة أحكام المواد من 215 إلى 220”. وأن المادة (23) من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم (89) لسنة 1998 تنص على أنه: “إذا تأخر المتعاقد في تنفيذ العقد عن الميعاد المحدد له، جاز للسلطة المختصة لدواعي المصلحة العامة إعطاء المتعاقد مهلة إضافية لإتمام التنفيذ، على أن توقع عليه غرامة عن مدة التأخير… وتوقع الغرامة بمجرد حصول التأخير دون حاجة إلى تنبيه أو إنذار أو اتخاذ أي إجراء آخر، ويعفى المتعاقد من الغرامة بعد أخذ رأي إدارة الفتوى المختصة بمجلس الدولة إذا ثبت أن التأخير لأسباب خارجة عن إرادته، وللسلطة المختصة– عدا هذه الحالة- بعد أخذ رأى الإدارة المشار إليها، إعفاء المتعاقد من الغرامة إذا لم ينتج عن التأخير ضرر…”. واستبان للجمعية العمومية أن عقد توريد وجبات التغذية المدرسية للعام الدراسى 2015/2016 المبرم بين مديرية التربية والتعليم بالقليوبية والمشروع الخدمى لإنتاج وجبات المدارس التابع لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضى المؤرخ 7/10/2015، نص فى البند السادس منه على أن: “تتعهد إدارة المشروع بعدم التأخير في التوريد باستثناء الظروف الطارئة والخارجة عن إرادة المشروع، وبالتنسيق مع مديرية التربية والتعليم بالمحافظة، وفى حال وجود أي مخالفة يطبق عليه بند الغرامات الخاصة بمخالفة المواصفات الواردة من المعهد القومى للتغذية والمطبق على كافة الموردين للوجبات المدرسية بالوزارة”. وينص بند الغرامات الخاصة بمخالفة المواصفات الواردة من المعهد القومى للتغذية على أن: “توقع الغرامة بنسبة 100% من ثمن الوجبة المدرسية: أ- في حالة عدم توريد الوجبات المقررة للمدارس من بداية التوريد حتى نهايته طبقًا للخطة التي تم إخطار المورد بها من المديرية التعليمية أو الإدارة التعليمية…”، وأن البند السادس من عقود توريد وجبات التغذية المدرسية للعام الدراسى 2016/2017 المبرم بين مديريات التربية والتعليم بمحافظات أسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، والمشروع الخدمى ينص على أن: “تتعهد إدارة المشروع بعدم التأخير فى التوريد بخلاف الظروف الطارئة والخارجة عن إدارة المشروع وبالتنسيق مع مديرية التربية والتعليم بالمحافظة، وفى حالة وجود أى مخالفة تطبق أحكام القانون رقم (89) لسنة 1998 بشأن المناقصات والمزايدات ولائحته التنفيذية”.

واستظهرت الجمعية العمومية مما تقدم– وعلى ما جرى به إفتاؤها– أن المشرع استنّ أصلا عامًّا من أصول القانون ينطبق بالنسبة إلى العقود المدنية أو الإدارية على حد سواء، مقتضاه أن العقد شريعة المتعاقدين، وأنه لا يجوز نقضه ولا تعديله إلا باتفاق الطرفين، أو للأسباب التي يقررها القانون، وأن تنفيذه يجب أن يكون طبقًا لما اشتمل عليه وبطريقة تتفق مع ما يوجبه حسن النية، فالعقد الإداري مثل العقد المدني لا يعدو أن يكون توافق إرادتين بإيجاب وقبول لإنشاء، أو تعديل التزامات تعاقدية تقوم على التراضي بين طرفين، أحدهما هو الدولة، أو أحد الأشخاص الاعتبارية العامة، وهو بهذه المثابة شريعة المتعاقدين، فما تلاقت إرادتاهما عليه يقوم مقام القانون بالنسبة إلى طرفيه. ومن بين أهم الالتزامات المترتبة على جميع العقود، سواء المدنية أو الإدارية، ضرورة أن ينفذ المدين التزاماته كاملة وبدقة في موعدها المحدد بالعقد، ولذلك عدّ المشرع أن عدم تنفيذ المدين التزاماته التعاقدية، أو التأخير في تنفيذها، في ذاته، خطأ يترتب عليه مسئوليته التي لا يدرؤها عنه إلا إذا أثبت أن عدم تنفيذه لالتزاماته، أو التأخير في تنفيذها، يرجع إلى سبب أجنبي لا يد له فيه، كحادث فجائي، أو قوة قاهرة، أو خطأ من الغير، أو خطأ المتعاقد الآخر ذاته.

ولاحظت الجمعية العمومية أن المبدأ الحاكم للعقود الإدارية هو ضمان استمرار سير المرافق العامة بانتظام واطّراد، فإبرام العقد الإداري يكون بغرض الوفاء بحاجة المرفق العام، وتحقيق المصلحة العامة، ويترتب على ذلك أنه يتعين على المتعاقد مع جهة الإدارة دومًا الالتزام بتنفيذ الأعمال موضوع العقد الإداري في الميعاد المتفق عليه مع الجهة الإدارية، فإذا تأخر المتعاقد مع الإدارة في تنفيذ التزاماته، فإنه يجوز للسلطة المختصة بجهة الإدارة أن تمنحه مهلة إضافية لإتمام التنفيذ، على أن توقع عليه غرامة عن مدة التأخير بحيث تدفع هذه الغرامة بمجرد حصول التأخير، وذلك تطبيقًا لحكم المادة (23) من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات المشار إليه، وحيث إنه على الرغم مما تقدم، فإن المشرع أوجب إعفاء المتعاقد من الغرامة بعد أخذ رأي إدارة الفتوى المختصة بمجلس الدولة إذا ثبت أن تأخيره في تنفيذ التزاماته كان لأسباب خارجة عن إرادته، ومن بين هذه الأسباب: الحوادث الفجائية، والقوة القاهرة، وخطأ جهة الإدارة ذاتها، ومن ثم فإن الأسباب الخارجة عن إرادة المتعاقد، مثل: الحادث الفجائي، لا يكون من أثرها الإعفاء من تنفيذ الالتزام، بل وقف تنفيذه حتى يزول الحادث الفجائي، فيبقى الالتزام موقوفًا على أن يعود واجب التنفيذ بعد زوال الحادث، وينحسر في هذه الحالة عن مدة التوقف- بعد أخذ رأي إدارة الفتوى- مناط توقيع غرامة التأخير، ومن الأمور المسلم بها أنه يشترط في الحادث الفجائي، أو القوة القاهرة، أن يكون غير ممكن التوقع، مستحيل الدفع، فإذا أمكن توقع الحادث ولو استحال دفعه لم يترتب عليه إعفاء المدين من توقيع غرامة التأخير.

واستظهرت الجمعية العمومية- حسبما جرى به إفتاؤها- أن غرامات التأخير المقررة قانونًا وتلك التي ينص عليها في العقود الإدارية، هي جزاء قُصد به ضمان وفاء المتعاقد مع الإدارة بالتزامه في المواعيد المتفق عليها حرصًا على سير المرفق العام بانتظام، ولا يتوقف استحقاق الغرامة على ثبوت وقوع ضرر للإدارة من جراء إخلال هذا المتعاقد بالتزامه، كما لا يعفى منها إلا إذا أثبت أن إخلاله بالتزامه يرجع إلى حادث فجائي أو قوة قاهرة أو إلى خطأ جهة الإدارة المتعاقد معها، وأن المشرع حدد نسبة غرامة التأخير التي يجوز توقيعها على المتعاقد عند الإخلال بالتزامه بحدين أدنى وأقصى، بيد أن ذلك التحديد ليس من النظام العام، فإذا تضمن العقد المبرم مع جهة الإدارة نِسبًا أخرى لهذه الغرامة، فلا مناص من الالتزام بأحكامه إعلاء لمبدأ “العقد شريعة المتعاقدين” الذي يقضي بأن تقوم قواعد العقد بالنسبة إلى طرفيه مقام قواعد القانون، والحاصل أن التعويض في العقود بصفة عامة والعقود الإدارية بصفة خاصة نوعان: تعويض اتفاقي يُتفق عليه ويُحدد في متن التعاقد، وتعويض قضائي يُلجأ إليه إذا لحق أحد المتعاقدين ضرر يتمثل غالبًا في وقوع خسارة أو فوات كسب، وأن أساس المطالبة وأساس المسئولية في التعويض الاتفاقي هو العقد.

وحيث إنه بتطبيق ما تقدم على واقعات النزاع الماثل، فإن الثابت من الأوراق أن مديرية التربية والتعليم بمحافظة القليوبية أبرمت مع المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس التابع لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضي عقد توريد وجبات التغذية المدرسية لطلاب المدارس التابعة لها خلال العام الدراسي 2015/2016، وأبرمت مديريات التربية والتعليم بمحافظات أسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، مع المشروع الخدمى، عقود توريد وجبات التغذية المدرسية لطلاب المدارس التابعة لهذه المحافظات خلال العام الدراسي 2016/2017، وقام المشروع على توريد معظم الكميات المطلوبة خلال العام الدراسي محل العقد، إلا أنه لم يقم بتوريد وجبات لبعض المدارس فى بعض الأشهر خلال العام الدراسى على سند من تعطل المشروع، وإضراب عمال المشروع عن العمل، ووقّعت مديريات التربية والتعليم بالمحافظات المشار إليها غرامات تأخير بسبب عدم توريد الوجبات لبعض المدارس، وعليه أجْرت هذه المديريات مقاصة بين مستحقاتها ومستحقات المشروع، ولما كان الثابت من الأوراق عدم توريد المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس للوجبة المدرسية لمديرية التربية والتعليم بمحافظة القليوبية عن أشهر: أكتوبر، ونوفمبر، وديسمبر من عام 2015، وعن شهرى مارس وأبريل من عام 2016، وكذلك عدم توريد الوجبات المدرسية لبعض المدارس التابعة لمديريات التربية والتعليم بمحافظات أسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، ولم يقم بالأوراق الدليل الذى لا يتطرق إليه شك على أن ثمة حادث فجائي أو قوة قاهرة لا يدَ للمشروع فيها حالت بينه وبين الوفاء بالتزاماته بتوريد الوجبات فى موعدها، ولم يثبت إخلال مديريات التربية والتعليم المشار إليها المتعاقدة مع المشروع بالتزاماتها، الأمر الذى يتبين منه استحقاق مديريات التربية والتعليم بمحافظات القليوبية، وأسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، غرامات تأخير على المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس، ومن ثم يكون طلب المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس ردّ ما تم خصمه من مستحقاته نظير التأخير فى توريد الوجبات غير قائم على سند من القانون جديرًا بالرفض.

ولا ينال من ذلك ما يتذرع به المشروع الخدمى من أن التأخير في توريد الوجبات للمدارس كان راجعا إلى إضراب عمال المشروع عن العمل؛ لأن ذلك مردود عليه بأنه وعلى فرض صحة ما ذكره المشروع

من وجود إضراب للعاملين للمطالبة بزيادة رواتبهم؛ فإن ذلك لا يعد حادثا فجائيًّا أو قوة قاهرة لا يمكن توقعها، إذ كان في وسع إدارة المشروع تدارك الأمر بدراسة مطالبهم والعمل على حل مشاكلهم إذ وجدت، الأمر الذى يكون راجعا إلى إدارة المشروع بما يتعين معه الالتفات عما أثير في هذا الشأن. 

لذلك

انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى رفض مطالبة المشروع الخدمي لإنتاج وجبات المدارس التابع لوزارة الزراعة واستصلاح الأراضي بردّ قيمة غرامات التأخير المُوقعة عليه

من مديريات التربية والتعليم بمحافظات: القليوبية، وأسيوط، والأقصر، والإسماعيلية، وذلك على النحو المُبين بالأسباب.

والسلام عليكم ورحمة الله وبركاته

تحريرًا في:           /           /2021

                          رئـيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع

                  المستشار/

            يسرى هاشم سليمان الشيخ

                          النــائـــب الأول لرئـيـس مـجـلـس الـدولــة