بسم اللــــه الرحمـــن الرحيــــم

                        رقم التبليغ:

                        بتاريــخ:      /    /2021

                        ملف رقم: 58/1/584

السيدة الدكتورة/ وزير البيئة

تحية طيبة، وبعد،

فقد اطلعنا على كتابكم رقم (596- و) المؤرخ 17/3/2020، بشأن طلب إبداء الرأى بخصوص مدى جواز السماح بخروج مخلفات بترولية– زيوت مستعملة- من المناطق الحرة الخاصة بشركة بتروميكس، فى ضوء الفقرتين الثانية والثالثة من المادة (40) من قانون الاستثمار الصادر بالقانون رقم (72) لسنة 2017.

وحاصل الوقائع– حسبما يبين من الأوراق– أن شركة بتروميكس طلبت من وزارة البيئة اعتبار المواد والمخلفات الخطرة حسب استخدامها وليس صنفها، وذلك حتى يمكّنها من الحصول على ترخيص فى خروج مخلفات بترولية– زيوت مستعملة- من المناطق الحرة الخاصة بالشركة المذكورة، وفى سبيل بحث الوزارة لهذا الطلب وما نصّت عليه الفقرة الأولى من المادة (40) من قانون الاستثمار الصادر بالقانون رقم (72) لسنة 2017 من أن يكون الاستيراد من المناطق الحرة إلى داخل البلاد طبقا للقواعد العامة للاستيراد من الخارج ، وما جاء في الفقرة الثانية منها باستثناء يسمح بدخول المواد والنفايات والمخلفات الناتجة عن أنشطة المشروعات العاملة بالمناطق الحرة إلى داخل البلاد متى كان دخولها إلى البلاد بغرض التخلص منها أو إعادة تدويرها، وذلك بالطرق والوسائل الآمنة المقررة وفقًا لقانون البيئة الصادر بالقانون رقم (4) لسنة 1994 على نفقة صاحب الشأن دون تحديد لنوعية هذه المواد والنفايات والمخلفات، وما إذا كان المقصود بها الخطرة وغير الخطرة أم المقصود بها غير الخطرة فقط، وما استتبع هاتين الفقرتين من حكم وارد بالفقرة الثالثة من المادة ذاتها من تطبيق أحكام قانون البيئة المشار إليه في شأن حظر استيراد النفايات الخطرة من الخارج، فقد أثير التساؤل حول ما إذا كان الاستثناء المُقرر بالفقرة الثانية من المادة (40) من القانون رقم (۷۲) لسنة ۲۰۱۷ بإصدار قانون الاستثمار، يتعلق بالمواد والنفايات والمخلفات عامة، الخطرة وغير الخطرة، أم يتعلق بغير الخطرة فقط، وما إذا كانت الفقرة الثالثة من المادة (40) تُلغي الاستثناء الوارد في الفقرة الثانية منها، وتجعل خروج- استيراد- هذه المواد والنفايات والمخلفات من المناطق الحرة محظورًا طبقا لحكم المادة (32) من قانون البيئة المشار إليه، أم تجعل خروج– استيراد– هذه المواد والنفايات والمخلفات مقيدًا بشرط الترخيص طبقا لحكم المادة (29) من القانون ذاته، لذا طلبتم عرض الموضوع على الجمعية العمومية.

ونفيد: أن الموضوع عُرض على الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بجلستها المعقودة فى 27 من يناير عام 2021م الموافق 14 من جمادى الآخرة عام 1442هـ؛ فتبين لها أن المادة (11) من قانون الاستيراد والتصدير الصادر بالقانون رقم (118) لسنة 1975 تنص على أنه: “لا يجوز استيراد السلع الخاضعة للرقابة النوعية على الواردات إلا إذا تم فحصها للتأكد من مطابقتها للشروط والمواصفات التى يصدر بتحديدها قرار من وزير التجارة أو كانت مصحوبة بشهادة فحص أو مراجعة معتمدة من السلطات المصرية تثبت توافر تلك الشروط والمواصفات”، وأن المادة (20) منه تنص على أنه: “على وزير التجارة إصدار القرارات اللازمة لتنفيذ أحكام هذا القانون”. وأن المادة الأولى من مواد إصدار لائحة القواعد المنظمة لأحكام القانون رقم (118) لسنة 1975 فى شأن الاستيراد والتصدير ونظام إجراءات فحص ورقابة السلع المستوردة والمصدرة الصادرة بقرار وزير التجارة الخارجية والصناعة رقم (770) لسنة 2005 تنص على أن: “يعمل بلائحة القواعد المنفذة لأحكام القانون رقم 118 لسنة 1975 فى شأن الاستيراد والتصدير المشار إليه المرفقة، وذلك مع عدم الإخلال بالأحكام المنظمة لاستيراد وتصدير بعض السلع طبقا لقوانين أو معاهدات أو اتفاقيات دولية تكون جمهورية مصر العربية طرفا فيها”. وأن المادة (1) من اللائحة المشار إليها تنص على أنه: “فى تطبيق أحكام القانون رقم 118 لسنة 1975 ولائحة القواعد المنفذة له يقصد بالألفاظ والعبارات التالية المعنى المبين قرين كل منها: (أ) الاستيراد: هو جلب السلع من الخارج إلى داخل جمهورية مصر العربية وإدخالها إلى الدائرة الجمركية وتسجيل البيان الجمركى للإفراج عنها برسم الوارد النهائى. ويكون الاستيراد من المناطق الحرة ومن الأسواق الحرة بالداخل ومن المعارض والأسواق الدولية ومن المعارض الأخرى المرخص بإقامتها طبقا للقواعد العامة للاستيراد من الخارج…”، وأن المادة (7) من اللائحة ذاتها تنص على أن: “يشترط للإفراج عن السلع المستوردة الآتى: (1) أن تكون جديدة ومع ذلك يجوز استيراد السلع المستعملة فى الأحوال الواردة بالملحق رقم (2) وما ورد بشأنه نص خاص بهذه اللائحة والحالات التى يوافق عليها الوزير المختص بالتجارة الخارجية…”. وبالاطلاع على البند رقم (9) من الملحق رقم (2) الخاص بالسلع المسموح باستيرادها مستعملة بلائحة القواعد المنفذة لأحكام القانون رقم (118) لسنة 1975 المشار إليها- تبين ما يلى:

م               الصنف                               الشروط المقررة

المخلفات والعبوات العادية والأوعية الفارغة الناتجة عن نشاط المشروعات المقامة بنظام المناطق الحرة.         

–           موافقة رئيس الجهاز التنفيذى للهيئة العامة للاستثمار.

كما تبين للجمعية العمومية أن المادة (29) من قانون البيئة (جهاز شئون البيئة) الصادر بالقانون رقم (4) لسنة 1994 تنص على أن: “يحظـر تداول المواد والنفايات الخطرة بغير ترخيص من الجهة الإدارية المختصة. وتبين اللائحة التنفيذية لهذا القانون إجراءات وشروط منح الترخيص والجهة المختصة بإصداره. ويصـدر الـوزراء- كل في نطاق اختصاصه- بالتنسيق مع وزير الصحة وجهاز شئون البيئة جدولا بالمواد والنفايات الخطرة المشار إليها في الفقرة الأولى من هذه المادة”، وأن المادة (32) منه تنص على أن: “يحظر استيراد النفايات الخطرة أو السماح بدخولها أو مرورها فى أراضى جمهورية مصر العربية. ويحظر بغير تصريح من الجهة الإدارية المختصة السماح بمرور السفن التى تحمل النفايات الخطرة فى البحر الإقليمى أو المنطقة البحرية الاقتصادية الخالصة لجمهورية مصر العربية”. وأن المادة (25) من اللائحة التنفيذية لقانون البيئة الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم (338) لسنة 1995 تنص على أن: “يحظر تداول المواد والنفايات الخطرة بغير ترخيص يصدر من الجهة المختصة المبينة قرين كل نوعية من تلك المواد والنفايات، وذلك على الوجه الآتي:…    4- المواد والنفايات الخطرة البترولية- وزارة البترول… ويصدر كل وزير للوزارات المبينة في هذه المادة كل في نطاق اختصاصه- بالتنسيق مع وزير الصحة وجهاز شئون البيئة جدولا بالمواد والنفايات الخطرة يحدد فيه ما يأتي: (أ) نوعية المواد والنفايات الخطرة التي تدخل في نطاق اختصاص وزارته ودرجة خطورة كل منها…”، وأن المادة (30) منها تنص على أن: “يحظر استيراد النفايات الخطرة أو السماح بدخولها أو مرورها في أراضي جمهورية مصر العربية. ويحظر بغير ترخيص من الجهة الإدارية المختصة بوزارة النقل البحري أو هيئة قناة السويس كل في حدود اختصاصها السماح بمرور السفن التي تحمل النفايات الخطرة في البحر الإقليمي أو المنطقة الاقتصادية الخاصة لجمهورية مصر العربية، على أن يخطر جهاز شئون البيئة”. وأن المادة (40) من قانون الاستثمار الصادر بالقانون رقم (72) لسنة 2017 تنص على أن: ” يكون الاستيراد من المناطق الحرة إلى داخل البلاد طبقًا للقواعد العامة للاستيراد من الخارج. واستثناء من ذلك، يسمح بدخول المواد والنفايات والمخلفات الناتجة عن أنشطة المشروعات العاملة بالمناطق الحرة إلى داخل البلاد متى كان دخولها إلى البلاد بغرض التخلص منها أو إعادة تدويرها، وذلك بالطرق والوسائل الآمنة المقررة وفقًا لقانون البيئة الصادر بالقانون    رقم 4 لسنة 1994، على نفقة صاحب الشأن. وتطبق أحكام قانون البيئة المشار إليه فى شأن حظر استيراد النفايات الخطرة من الخارج…”. وأن المادة (103) من اللائحة التنفيذية لقانون الاستثمار رقم (72) لسنة 2017 الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم )2310( لسنة 2017 تنص على أن: “يكون إخراج العبوات العادية والأوعية الفارغة، وكذا المنتجات غير الصالحة للتصدير والمتخلفة عن عمليات التصنيع، من المناطق الحرة إلى داخل البلاد بموافقة إدارة المنطقة الحرة… أما بالنسبة للمواد والنفايات والمخلفات الناتجة عن أنشطة المشروعات العاملة بالمناطق الحرة فيسمح بدخولها إلى داخل البلاد متى كان ذلك بغرض التخلص منها أو إعادة تدويرها، وذلك بالطرق والوسائل الآمنة المقررة وفقا لقانون البيئة، وعلى نفقة صاحب الشأن”.

كما تبين للجمعية العمومية أيضًا أن المادة الرابعة من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (3005) لسنة 2015 بشأن إنشاء جهاز تنظيم إدارة المخلفات- قبل إلغائه بموجب قانون تنظيم إدارة المخلفات الصادر بالقانون رقم (202) لسنة 2020- كانت تنص على أن: “يحل جهاز تنظيم إدارة المخلفات محل جهاز شئون البيئة أو الجهة المختصة في تطبيق أحكام المواد (25، 26، 27، 28، 29، 30، 31، 32، 33، 38، 39، 41، 54، 55، 56) من اللائحة التنفيذية لقانون البيئة الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 338 لسنة 1995 المشار إليه”. وأن المادة الثانية من مواد إصدار قانون تنظيم إدارة المخلفات الصادر بالقانون رقم (202) لسنة 2020 تنص على أن: “يحل جهاز تنظيم إدارة المخلفات المنشأ بموجب القانون المرافق محل جهاز تنظيم إدارة المخلفات المنشأ بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3005 لسنة 2015…”، وأن المادة (1) من القانون المشار إليه تنص على أنه: “في تطبيق أحكام هذا القانون يقصد بالمصطلحات والعبارات التالية المعاني المبينة قرين كل منها: 1- الجهاز: جهاز تنظيم إدارة المخلفات… 8- المخلفات:… 12- المخلفات غير الخطرة: المخلفات التي بحسب طبيعتها لا تحتوي على صفة الخطورة سواء كانت مخلفات بلدية أو صناعية أو زراعية أو ناتجة عن أعمال الهدم والبناء أو ما يماثلهم… 14- المخلفات الخطرة : المخلفات التي تحتوي على مكونات عضوية أو غير عضوية أو مركبات يكون لها ضرر على صحة الإنسان أو البيئة نظرا لخصائصها الفيزيائية أو الكيميائية أو البيولوجية، أو لاحتوائها على صفة من صفات الخطورة مثل المواد المعدية أو القابلة للاشتعال أو الانفجار أو السمية. 15- المواد الخطرة: المواد ذات الخواص الخطرة التي تضر بصحة الإنسان أو تؤثر تأثيرا ضارا على البيئة مثل المواد المعدية أو السامة أو القابلة للانفجار أو الاشتعال أو ذات الإشعاعات المؤينة…”، وأن المادة (62) منه تنص على أن: “يحظر استيراد المخلفات الخطرة أو السماح بدخولها أو مرورها في أراضي جمهورية مصر العربية، كما يحظر مرور السفن التي تحمل مواد أو مخلفات خطرة في البحر الإقليمي أو المنطقة الاقتصادية الخالصة لجمهورية مصر العربية أو السماح بمرورها إلا بترخيص من وزارة النقل أو هيئة قناة السويس، بحسب الأحوال، وبعد موافقة الجهاز على النحو المبين بهذا القانون”.

كما تبين للجمعية العمومية أيضًا أن المادة الأولى من قرار وزير البترول رقم (1352) لسنة 2007 تنص على أن: “تعد النفايات المبينة بالقائمة المرفقة والناتجة عن نشاط المنشآت البترولية من النفايات الخطرة التي يتطلب تداولها الحصول على ترخيص بذلك”، وأن المادة الثانية تنص على أن: “يحظر تداول النفايات المشار إليها بالمادة السابقة إلا بترخيص من الهيئة المصرية العامة للبترول والشركات القابضة التابعة لوزارة البترول كل فيما يخصه وفقا لأحكام المادة (29) من القانون رقم (4) لسنة 1994 المشار إليه والشروط المنصوص عليها بالمادتين (26 و27) من لائحته التنفيذية”، وتنص المادة الرابعة منه على أن: “يحظر استيراد النفايات المشار إليها بالمادة الأولى على أي شكل وفي أي صورة”. وبالاطلاع على قائمة النفايات الخطرة المرفقة بالقرار المشار إليه تبين أن البند رقم (2) منها أدرج فيها مخلفات الزيوت والشحوم ضمن النفايات الخطرة.

واستعرضت الجمعية العمومية ما جرى به إفتاؤها من أن المستقر عليه في مناهج التفسير أن القانون يفسر بعضه بعضًا، فلا تفهم نصوصه بمعزل عن بعضها، بل يتعين النظر إليها كوحدة عضوية واحدة تتحرك فى انسجام فى إطار الغاية والهدف الذى وضع المشرع من أجله القانون، وأن الأحكام تبنى على عللها لا على حكمها، وأنه فى مجال استظهار مقاصد المشرع من إقراره حكمًا معينًا، يتعين التعويل على العبارة التى صاغ بها النص التشريعى، فمن غير الجائز العدول عنها إلى سواها إلا إذا كان الالتزام بحرفيتها يخالف الأهداف التى سعى إليها المشرع، كما أن الأصل فى مجال تفسير النصوص هو أن يظل النص العام على عمومه ما لم يخصص، ويظل المطلق على إطلاقه ما لم يقيد.

واستظهرت الجمعية العمومية مما تقدم أن الأصل العام هو أن يكون استيراد السلع أو البضائع أو الخدمات من المناطق الحرة أو الأسواق الحرة بالداخل ومن المعارض والأسواق الدولية ومن المعارض الأخرى المرخص فى إقامتها، إلى داخل البلاد طبقا للقواعد العامة للاستيراد من الخارج، إلا أن المشرع خروجًا عن هذا الأصل العام استثنى المواد والنفايات والمخلفات الناتجة عن أنشطة المشروعات العاملة بالمناطق الحرة حيث سمح بدخولها إلى البلاد متى كان ذلك بغرض التخلص منها أو إعادة تدويرها، حال سماح القانون بذلك، وعلى ذلك فإن هذا الاستثناء يدور وجودًا وعدمًا مع هذه الأغراض، فمتى تبين أن الغرض من طلب دخول هذه المواد أو النفايات أو المخلفات ليس بهدف التخلص منها أو أن المشرع لأسباب تتعلق بسلامة وأمن البيئة حظر إعادة تدويرها، فمن ثم يتعين العودة إلى الأصل العام وهو تطبيق القواعد العامة للاستيراد من الخارج عليها، بحسبان أن الاستثناء لا يتوسع فى تفسيره، ولا يقاس عليه، فلا يطبق إلا فى حالة توفر مناطه ولا يجوز مده إلى حالات أخرى لم يُشِر إليها النص.

واستخلصت الجمعية العمومية مما تقدم أن المشرع أنشأ بموجب القانون رقم (202) لسنة 2020 المشار إليه هيئة عامة أسماها “جهاز تنظيم إدارة المخلفات”، ناط به تنظيم ومتابعة ومراقبة وتقييم وتطوير كل ما يتعلق بأنشطة الإدارة المتكاملة للمخلفات، كما أفرد فى المصطلحات الواردة به تعريفًا خاصًّا لكل من المواد الخطرة والمخلفات الخطرة، ليسهل التفرقة بينهما، وتلاحظ من مطالعة هذه المصطلحات أنه استعاض عن لفظ “نفايات” الواردة فى التشريعات والقرارات المختلفة المشار إليها بلفظ “مخلفات” عوضًا عنها، وأنه استنّ قواعد خاصة وضوابط محددة للتعامل مع المواد والمخلفات- النفايات– الخطرة، قيد بمقتضاها تداولها إذا كانت متولدة عن الأنشطة الداخلية بالحصول على موافقة الجهاز المشار إليه بترخيص ذلك من الجهات المختصة، وحرص على النص على حظر استيراد أو دخول أو مرور المخلفات الخطرة- دون المواد الخطرة- داخل أراضى الدولة بأي شكل وفي أية صورة إذا جاءت من خارج البلاد، وكذا قيد مرور السفن التي تحمل مواد أو مخلفات خطرة في البحر الإقليمي أو المنطقة الاقتصادية الخالصة لجمهورية مصر العربية، بالحصول على ترخيص من الجهات المعنية، وذلك درءًا لخطورتها على الصحة العامة وحفاظًا على سلامة البيئة، كما أخضع عملية الاستيراد من المناطق الحرة إلى داخل البلاد للقواعد العامة للاستيراد من الخارج، وباستعراض التشريعات المختلفة سالفة البيان، يتضح أن المشرع وضع تنظيمًا متكاملا بشأن المواد والمخلفات الناتجة عن نشاط المشروعات العاملة بنظام المناطق الحرة، أجاز بموجبه استيراد المخلفات والعبوات العادية والأوعية الفارغة وفقا لضوابط معينة، وغاير فى آلية التعامل مع المواد والنفايات أو المخلفات غير الخطرة، والنفايات أو المخلفات الخطرة، إذ سمح بدخول الأولى إلى البلاد متى ثبت أن الغرض من ذلك هو التخلص منها أو إعادة تدويرها، وعلى النقيض من ذلك واتساقًا مع القواعد العامة للاستيراد من الخارج التى استنها فى هذا الشأن، حظر بشكل قاطع وصريح استيراد أو السماح بدخول الثانية إلى أراضى البلاد، فى جميع الأحوال ودون النظر إلى الأسباب والأغراض من ذلك، وفى السياق ذاته عهد إلى الوزراء كل في نطاق اختصاص وزارته، بالتنسيق مع وزير الصحة وجهاز شئون البيئة- الذى حل محله بعد ذلك جهاز تنظيم إدارة المخلفات المشار إليه- إعداد جدول بالمواد والنفايات أو المخلفات الخطرة

وترتيبًا على ما تقدم، ولما كان الثابت بالأوراق أن شركة بتروميكس للخدمات البترولية خاطبت وزارة البيئة، بغية الحصول على ترخيص في تداول بعض المخلفات البترولية- الزيوت المستعملة- المتولدة عن مزاولة نشاطها داخل المنطقة الحرة والسماح بدخولها إلى البلاد، ولما كان من المستقر عليه أن قواعد الاستيراد من المناطق الحرة تخضع للقواعد العامة للاستيراد، وكانت القواعد العامة للاستيراد قد حظرت بشكل واضح وصريح استيراد النفايات– المخلفات- الخطرة أو السماح بدخولها أو مرورها فى أراضى الدولة، ولما كان قرار وزير البترول رقم (1352) لسنة 2007 المشار إليه قد أدرج فى البند رقم (2) من قائمة النفايات الخطرة المرفقة به (مخلفات الزيوت والشحوم ضمن النفايات الخطرة)، فمن ثم يضحى من غير الجائز الترخيص للشركة المشار إليها في دخول النفايات والمخلفات المستطلع الرأى بشأنها- بوصفها من النفايات الخطرة- إلى داخل البلاد، بما يستتبعه ذلك من عدم جواز حصول الشركة على الترخيص في تداولها، إذ لا مجال فى الحالة الماثلة لإعمال حكم نص المادة (29) المشار إليها فيما تضمنه من السماح بتداول المواد والنفايات الخطرة بعد الحصول على ترخيص من الجهة الإدارية المختصة، بحسبان أن نطاق ومجال سريان نص المادة (29) يقتصر على المواد والنفايات الخطرة التى تتولد عن ممارسة أنشطة داخل البلاد، ولا يمتد ليشمل المواد والنفايات الخطرة التى تتولد عن ممارسة أنشطة خارج البلاد.

 ولا ينال مما تقدم، القول بأن المشرع وضع استثناء على القاعدة السابقة بموجب الفقرة الثانية من المادة (40) المشار إليها سمح بمقتضاه بدخول المواد والنفايات والمخلفات الناتجة عن أنشطة المشروعات العاملة بالمناطق الحرة إلى داخل البلاد متى كان دخولها إلى البلاد بغرض التخلص منها أو إعادة تدويرها، استنادًا إلى عمومية النص الذى جاءت به هذه الفقرة بنصها على المواد والنفايات والمخلفات دون تخصيص بأن تكون خطرة أو غير خطرة، إذ إن هذا القول مردود عليه بأنه يتعين تفسير الفقرة السابقة فى ضوء ما جاء بالفقرة الثالثة اللاحقة عليها من المادة ذاتها، وإذ نصت الفقرة الثالثة صراحة على حظر استيراد النفايات الخطرة من الخارج- وأن الخارج ينصرف بحسب الأصل العام إلى المناطق الحرة- فمن ثم لا يستساغ القول بأن تكون إرادة المشرع قد اتجهت فى الفقرة الثانية المشار إليها إلى أن يتسع الاستثناء الوارد بها ليشمل المواد والنفايات والمخلفات بنوعيها الخطرة وغير الخطرة، وإلا كان من شأن ذلك أن ينشأ تناقض بين أحكام النص القانونى الواحد، وهو ما يجب أن ينأى عنه المشرع.

                        لـــذلــــك

انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى عدم جواز السماح بخروج المخلفات البترولية للزيوت المستعملة- المستطلع الرأى بشأنها- من المناطق الحرة الخاصة بشركة بتروميكس إلى داخل البلاد، وذلك على النحو المبين بالأسباب.

والسلام عليكم ورحمة الله وبركاته

تحريرًا في:           /           /2021

                          رئـيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع

                  المستشار/

                   يسرى هاشم سليمان الشيخ

                        النــائـــب الأول لرئـيـس مـجـلـس الـدولــة