جلسة 13 من يونيه سنة 2009

دعوى البطلان الأصلية رقم 10646 لسنة 52 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / إسماعيل صديق محمد راشد

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضـــوية الســـادة الأســاتذة المستشــارين/ السيد محمد السيد الطحان ورمزي عبد الله أبو الخير وغبريال جاد عبد الملاك وإدوارد غالب سيفين ويحيى أحمد راغب دكروري ومحمود إسماعيل رسلان وحسين علي شحاتة السماك وإبراهيم الصغير إبراهيم يعقوب ومحمود محمد صبحى العطار ود.سامي حامد إبراهيم عبده.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

(أ) مجلس الدولة– دائرة توحيد المبادئ- مناط الإحالة إليها- تلزم المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة دوائر المحكمة الإدارية العليا أن تحيل أي طعن منظور أمامها إلى الدائرة المشكلة طبقا لتلك المادة، متى تبينت اختلاف الأحكام السابق صدورها عنها أو عن دائرة أخرى بالمحكمة، أو إذا رأت العدول عن مبدأ قانوني مستقر في أحكام المحكمة- تطبيق هذه القاعدة رهين بما تتبينه الدائرة المعنية من أن ما اتجهت إليه من رأي ستسطره في حكم تنوي إصداره سيأتي مخالفا لمبدأ قانوني مستقر، أو لأحكام سبق صدورها عن المحكمة- هذا أمر مرده إلى ما وقر في يقين الدائرة نفسها، لا تسوغ المجادلة أو المناقشة فيه أو التعقيب عليه، لاسيما وأن الخروج على أحكام ومبادئ سابقة مقررة بالمحكمة لا يتأتى إلا عند تطابق الحالات بواقعاتها ووقائعها تطابقا تاما.

• المادة (54 مكررا) من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقرار بقانون رقم (47) لسنة 1972، المعدل بالقانون رقم (136) لسنة 1984.

(ب) دعوى– دعوى البطلان الأصلية– مناطها- دعوى البطلان الأصلية لها طبيعة خاصة، فهي توجه إلى الأحكام الصادرة بصفة نهائية، وفي غير حالات البطلان المنصوص عليها في قانون المرافعات المدنية والتجارية، فهي طريق طعن استثنائي لا يتوسع فيه، يقف عند الحالات التي تنطوي على عيب جوهري جسيم يصيب كيان الحكم ويفقده صفته كحكم، وذلك بفقدان أحد أركانه الأساسية، التي حاصلها أن يصدر عن محكمة تتبع جهة قضائية، وأن يصدر بما لها من سلطة قضائية في خصومة، وأن يكون مكتوبا- إذا قامت دعوى البطلان الأصلية على أسباب موضوعية تندرج كلها تحت احتمالات الخطأ والصواب في تفسير القانون وتأويله، فإن هذه الأسباب لا تمثل إهدارا للعدالة يفقد معها الحكم وظيفته، وبالتالي لا تصمه بأي عيب ينحدر به إلى درجة الانعدام، وهو مناط قبول تلك الدعوى.

(ج) دعوى– دعوى البطلان الأصلية– ما لا يُعد من حالاتها- صدور حكم عن إحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا على خلاف أحكام مستقرة بالمحكمة دون إحالة الطعن إلى الدائرة المنصوص عليها في المادة (54 مكررا) من قانون مجلس الدولة- لم ينص المشرع على البطلان في هذه الحالة، كما أن هذا لا يفقد الحكم صفته كحكم قضائي، أو يفقده أحد الأركان الأساسية المتعين توفرها فيه، وهو ما ينتفي معه مناط قبول دعوى البطلان الأصلية.

• المادة (54 مكررا) من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقرار بقانون رقم (47) لسنة 1972، المعدل بالقانون رقم (136) لسنة 1984.

الإجراءات

بتاريخ 15/2/2006 أودع الأستاذ/… المحامي بالنقض، بصفته وكيلا عن السيد/… الذي يعمل موجها بالإدارة التعليمية ببني مزار، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا صحيفة الطعن الماثل، مختصما فيه المطعون ضدهما بصفتيهما، وانتهى إلى طلب الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع ببطلان الحكم الصادر عن المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية) في الطعن رقم 9091 لسنة 46 ق.عليا بجلسة 31/12/2005، وتأييد الحكم المطعون فيه الصادر عن محكمة القضاء الإداري بأسيوط، وإلزام المطعون ضدهما المصروفات شاملة مقابل أتعاب المحاماة .

وأحيلت دعوى البطلان الأصلية الماثلة إلى الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا للفصل فيها. وبجلسة 27/11/2007 قررت المحكمة إحالة الدعوى إلى دائرة توحيد المبادئ المشكلة على وفق حكم المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972؛ لإرساء مبدأ قانوني فيها، وهو ما إذا كانت مخالفة أحد الأحكام الصادرة عن إحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا لما هو مستقر عليه -سواء في ذات الدائرة أو في دوائر أخرى- يبيح الطعن على ذلك الحكم بدعوى البطلان الأصلية، وتتوفر فيه إحدى حالاتها.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني، انتهت فيه إلى طلب الحكم بما يلي:

(أولا) أن صدور حكم عن إحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا على خلاف ما هو مستقر عليه، سواء في ذات الدائرة التي أصدرت الحكم أو للأحكام الصادرة عن دوائر أخرى، دون إحالة الطعن إلى دائرة توحيد المبادئ المنصوص عليها في المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972، تتوفر معه حالة البطلان التي تلحق بالحكم، وتعد سببا للطعن على ذلك الحكم بدعوى البطلان الأصلية.

(ثانيا) ضرورة إنذار العامل المنقطع عن العمل، مهما استطالت مدة انقطاعه، كضمانة أساسية لا يمكن إهدارها، كفل المشرع صونها له، وأن استمرار العامل في الانقطاع عن العمل بعد إنذاره على الوجه المبين في القانون يعد قرينة قابلة لإثبات العكس على توفر نيته في هجر الوظيفة وعزوفه عنها.

وحددت لنظر الدعوى جلسة 9/2/2008، وبجلسة 10/5/2008 قدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة انتهت فيها إلى طلب الحكم برفض الدعوى، وتأييد الحكم المطعون عليه، وإلزام المدعي المصروفات.

وبجلسة 8/11/2008 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 10/1/2009، وفيها تقرر مد أجل النطق بالحكم لجلسة 9/5/2009 لاستمرار المداولة، ثم لجلسة اليوم، حيث صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الايضاحات، وبعد المداولة.

من حيث إن عناصر المنازعة -حسبما يبين من الأوراق- تخلص في أن المدعي يطلب الحكم ببطلان الحكم الصادر عن المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 9091 لسنة 46 ق.عليا بجلسة 31/12/2005، وتأييد الحكم المطعون فيه الصادر عن محكمة القضاء الإداري بأسيوط.

وقال المدعي: إنه بتاريخ 18/8/1998 أقام الدعوى رقم 1248 لسنة 55 ق أمام المحكمة الإدارية في أسيوط بطلب إلغاء قرار مديرية التربية والتعليم بمحافظة المنيا رقم (13) لسنة 1991 فيما تضمنه من إنهاء خدمته، وما يترتب على ذلك من آثار. وأورد أنه كان يشغل وظيفة (مدرس إعدادي)، وحصل على إجازة للعمل بالمملكة العربية السعودية، وعند عودته في عام 1998علم بصدور قرار إنهاء خدمته. وأسس دعواه على عدم سابقة إنذاره قبل إصدار قرار إنهاء الخدمة.

 وبجلسة 28/9/1999 قضت المحكمة بعدم اختصاصها نوعيا بنظر الدعوى، وإحــالتها إلى محكمة القضاء الإداري بأسيوط للاختصاص، حيث قيدت برقم 656 لسنة 11 ق، وقضي فيها بجلسة 24/5/2000 بقبولها شكلا، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من إنهاء خدمة المدعي، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام جهة الإدارة المصروفات. واستندت المحكمة إلى أن مدير مديرية التربية والتعليم بمحافظة المنيا هو الذي أصدر قرار إنهاء الخدمة، دون أن يكون مفوضا بإصداره من السلطة المختصة، وبالتالي يكون قد صدر منعدما باعتباره اغتصابا للسلطة، ويكون الطعن عليه غير مقيد بمواعيد وإجراءات دعوى الإلغاء، ولا يتحصن بمضي المدة.

وطعنت جهة الإدارة على الحكم أمام المحكمة الإدارية العليا، واستندت إلى أن مرور سبع سنوات على صدور القرار يعتبر قرينة على العلم به، وتكون الدعوى مرفوعة بعد الميعاد، وأن انقطاع المذكور عن عمله هذه المدة دليل على توفر نية هجر الوظيفة لديه، ويكون إنذاره لا مبرر له. وطلبت إلغاء الحكم ورفض الدعوى.

ونظر الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية)، وقضت في 31/12/2005 بإلغاء الحكم المطعون فيه ورفض الدعوى. واستندت إلى أن استطالة مدة انقطاع المطعون ضده تكشف عن عزوفه عن الوظيفة، وتعتبر خدمته منتهية بحكم القانون من تاريخ انقطاعه، ويكون قرار إنهاء خدمته مجرد قرار تنفيذي يعلن انتهاء الخدمة بقوة القانون.

وطعن المدعي على الحكم الأخير بدعوى البطلان الأصلية، وأحيلت إلى الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا على الوجه المبين سالفا.

…………………………………..

ومن حيث إن مقطع النزاع يدور حول ما إذا كان صدور حكم عن إحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا على خلاف أحكام صادرة عن ذات الدائرة أو عن إحدى الدوائر الأخرى، يكون محلا للطعن عليه بدعوى البطلان الأصلية. وهو ما لا يسع المحكمة معه عندما تتصدى لهذا الأمر وإرساء مبدأ فيه إلا أن تأخذ بعين الاعتبار الطبيعة الخاصة لدعوى البطلان الأصلية، وأن يتم تفسير نص المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 في إطار تلك الطبيعة الخاصة لدعوى البطلان الأصلية.

ومن حيث إنه من المسلم به أن الحكم القضائي متى صـــدر صحيحا يظل منتجا لآثاره، فيمتنع بحث ما قد يلحقه من عوار إلا عن طريق الطعن عليه بطرق الطعن المقررة التي حددها القانون على سبيل الحصر، فإذا كان الطعن غير جائز أو كان قد استغلق، فلا سبيل لإهداره بدعــوى بطلان أصلية؛ لمساس ذلك بحجيته، كذلك فإنه ولئن كان قد أجيز استثناء من هذا الأصل الطعن بدعوى بطلان أصليـــة في الأحكام الصادرة بصفة انتهائية، إلا أن هذا الاستثناء -شأنه شأن أي استثناء- لا يتوسع فيه؛ لأنه لا يرد إلا في غير الحالات التي نص عليها المشرع في المادة (147) من قانون المرافعات المدنية والتجارية^([1])، ومن ثم فهو يقف عند الحالات التي تنطوي على عيب جوهري جسيم يصيب كيان الحكم ويفقده صفته هذه كحكم، وذلك بفقدان أحد أركانه الأساسية، التي حاصلها أن يصدر عن محكمة تتبع جهة قضائية، وأن يصدر بما لها من سلطة قضائية في خصومة، وأن يكون مكتوبا.

ومن حيث إنه من المستقر عليه أن المحكمة الإدارية العليا بما وسد لها القانون من اختصاص في الرقابة على أحكام محاكم مجلس الدولة تحقيقا للشرعية وسيادة القانون، وبما تحمله من أمانة القضاء وعظيم رسالته بغير معقب على أحكامها، تستوي على القمة في مدارج التنظيم القضائي لمجلس الدولة، فلا يكون من سبيل إلى إهدار أحكامها إلا استثناء محضا بدعوى البطلان الأصلية التي لها طبيعة خاصة، فهي توجه إلى الأحكام الصادرة بصفة نهائية، وفي غير حالات البطلان المنصوص عليها في قانون المرافعات المدنية والتجارية، فهي طريق طعن استثنائي، يجب أن يقف عند الحالات التي تنطوي على عيب جسيم يمثل إهدارا للعدالة، على نحو يفقد معها الحكم وظيفته، وتتزعزع قرينة الصحة التي تلازمه. أما إذا قامت دعوى البطلان الأصلية على أسباب موضوعية تندرج كلها تحت احتمالات الخطأ والصواب في تفسير القانون وتأويله، فإن هذه الأسباب لا تمثل إهدارا للعدالة يفقد معها الحكم وظيفته، وبالتالي لا تصمه بأي عيب ينحدر به إلى درجة الانعدام، وهو مناط قبول دعوى البطلان الأصلية. وإذا كان الحكم قد صدر صحيحا ومطابقا للأوضاع والإجراءات الشكلية الجوهرية والموضوعية المنصوص عليها قانونا، ولم يعتوره أي سبب يفقده صفته كحكم أو يفقده أحد أركانه الأســـاسية، فإنه يكون حكما صحيحا، ومطابقا للقانون، ولا محل للطعن عليه بدعوى البطلان الأصلية (في هذا المعنى حكم المحكمة الإدارية العليا بجلستها المنعقدة في 2/6/2001 في الطعن رقم 881 لسنة 48 ق.ع).

ومن حيث إن المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم (47) لسنة 1972 تنص في فقرتها الأولى على أنه: “إذا تبين لإحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا عند نظر أحد الطعون أنه صدرت منها أو من إحدى دوائر المحكمة أحكام سابقة يخالف بعضها البعض، أو رأت العدول عن مبدأ قانوني قررته أحكام سابقة صادرة من المحكمة الإدارية العليا، تعين عليها إحالة الطعن إلى هيئة تشكلها الجمعية العامة لتلك المحكمة في كل عام قضائي من أحد عشر مستشارا، برئاسة رئيس المحكمة أو الأقدم فالأقدم من نوابه”.

وهو ما مفاده أن ثمة قاعدة تُلزم أيا من دوائر المحكمة الإدارية العليا أن تحيل الطعن المنظور أمامها إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة (54) مكررا المشار إليها، متى تبينت اختلاف الأحكام  السابق صدورها عنها أو عن دائرة أخرى بالمحكمة، أو إذا رأت العدول عن مبدأ قانوني مستقر في أحكام المحكمة، بيد أن تطبيق هذه القاعدة رهين بما تتبينه الدائرة المعنية من أن ما اتجهت إليه من رأي ستسطره في حكم تنوي إصداره سيأتي مخالفا لمبدأ قانوني مستقر أو لأحكام سابق صدورها عنها أو عن إحدى الدوائر الأخرى بالمحكمة، وهو أمر مرده إلى ما وقر في يقين الدائرة نفسها، بما لا يسوغ معه المجادلة أو المناقشة فيه أو التعقيب عليه، لاسيما أن الخروج على أحكام ومبادئ سابقة مقررة بالمحكمة لا يتأتى إلا عند تطابق الحالات بواقعاتها ووقائعها تطابقا تاما، أما إذا اختلفت إحدى الجزئيات في الواقعات، وصدر الحكم في ضوئها، فلا يكون ثمة خروج على أحكام سابقة، فرغم تماثل الحالات إلا أن الاختلاف في جزئية ما يؤدي بالمحكمة إلى إصدار الحكم الذى يبدو مخالفا أو متعارضا مع أحكام أخرى أو مبادئ مستقرة، أو منطويا على عدول عن مبدأ ما، وهو ليس كذلك لعدم تطابق الحالات، ويغدو الحكم صحيحا متفقا وأحكام القانون، فلا مخالفة للقاعدة الأخيرة المنصوص عليها في المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة.

ومن حيث إنه بالإضافة إلى ما تقدم، فإنه طبقا لما استقر عليه القضاء والإفتاء والفقه فإنه لا بطلان إلا بنص، وإذ خلا نص المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة من تقرير أي بطلان للأحكام الصادرة عن دوائر المحكمة الإدارية العليا دون التزام بما ورد في النص من وجوب الإحالة إلى الدائرة المشكلة طبقا لتلك المادة، فإنه لا يسوغ تقرير مثل هذا البطلان، لاسيما أنه كان بمكنة المشرع إذا أراد تقرير مثل هذا البطلان أن ينص عليه صراحة كأثر مترتب على الخروج على النص وعدم الالتزام بأحكامه الوجوبية، بيد أن المشرع لم يقدم على تقرير هذا البطلان؛ حفاظا على هيبة القضاء وقدسية أحكامه وما تتمتع به من حجية ما قضت به، وهو ما يجعلها واجبة التنفيذ، ويجعل الامتناع عن هذا التنفيذ أو تعطيله جريمة يعاقب عليها القانون على وفق ما جاءت به المادة (72) من الدستور. وهو ذات النهج الذي سار عليه المشرع من عدم تقريره البطلان للأحكام الصادرة عن محاكم من الدرجات الأدنى إذا صدرت بالمخالفة للمبادئ التي قررتها المحكمة الإدارية العليا.

ومن حيث إنه بناء على ما تقدم فإن الأحكام الصادرة عن دوائر المحكمة الإدارية العليا على خلاف مبادئ وأحكام أخرى صادرة عنها أو عن دوائر أخرى بالمحكمة، دون أن تستنهض ولاية الدائرة المشكلة طبقا لنص المادة (54) مكررا المشار إليها، هي أحكام صحيحة مطابقة للقانون، لم يعتورها أي عيب يفقدها صفتها كأحكام، أو يفقدها أحد أركانها الأساسية المتعين توفرها في الحكم، الأمر الذي ينتفي معه مناط قبول دعوى البطلان الأصلية، ومن ثم لا يسوغ أن تكون هذه الأحكام محلا لهذه الدعوى.

ومن حيث إن الدائرة الثانية بالمحكمة الإدارية العليا في حكمها الماثل المطعون عليه بدعوى البطلان الأصلية قد عدَلت عن أحكام سابقة دون أن تحيل الأمر إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة، فإن هذا لا يفقد الحكم الطعين أيا من أركانه الأساسية، ويظل صحيحا منتجا لآثاره، وبمعزل عن الطعن عليه بدعوى البطلان الأصلية.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن صدور حكم عن إحدى دوائر المحكمة الإدارية العليا على خلاف أحكام مستقرة بالمحكمة، دون إحـــــالة الطعن إلى الدائرة المنصـــوص عليها في المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972، لا يعد سببا للطعن عليه بدعوى البطلان الأصلية. وأمرت بإعادة الدعوى إلى الدائرة المختصة بالمحكمة الإدارية العليا للفصل فيها في ضوء ما تقدم.

⁽[1]⁾ تنص هذه المادة على أنه: “يقع باطلا عمل القاضي أو قضاؤه في الأحوال المتقدمة الذكر، ولو تم باتفاق الخصوم. وإذا وقع هذا البطلان في حكم صدر من محكمة النقض جاز للخصم أن يطلب منها= =إلغاء الحكم وإعادة نظر الطعن أمام دائرة أخرى”. والأحوال المشار إليها في تلك المادة هي أحوال عدم صلاحية القاضي لنظر الدعوى (المادة 146 مرافعات).