جلسة 15 من ديسمبر سنة 1985

الطعن رقم 567 لسنة 29 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ أحمد يسري عبده

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمود عبد العزيز الشربيني ويوسف شلبي يوسف وعبد الفتاح السيد بسيوني ومحمد فؤاد الشعراوي وفؤاد عبد العزيز رجب ومحمد المهدي مليحي ود.محمد جودت الملط ومحمد أمين المهدي ومحمد محمود البيار ومحمود عبد المنعم موافي.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………..

المبادئ المستخلصة:

(أ) دعوى-

الطعن في الأحكام- لا يجوز الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا في الأحكام الصادرة عن محكمة القضاء الإداري بهيئة استئنافية إلا من رئيس هيئة مفوضي الدولة.

(ب) تقادم-

أساس فكرة التقادم المسقط في مجال روابط القانون العام– وضعت قواعد القانون المدني أصلا لتحكم روابط القانون الخاص- للقضاء الإداري أن يطبق من تلك القواعد ما يتلاءم مع روابط القانون العام، إلا إذا وجد النص التشريعي الخاص بمسألة معينة فيجب التزامه^([1])– قوانين مجلس الدولة المتعاقبة خلت من تحديد مواعيد معينة لرفع الدعاوى في المنازعات الإدارية التي يختص بنظرها إلا ما تعلق منها بطلبات الإلغاء- بالنسبة لغير تلك الطلبات يجوز لذي الشأن رفع الدعوى متى كان الحق المطالب به لم يسقط بالتقادم طبقا لقواعد القانون المدني- فكرة التقادم المسقط لا تتعارض في طبيعتها ومفهومها مع روابط القانون العام- إذا كان للتقادم المسقط للمطالبة بالحقوق في نطاق روابط القانون الخاص حكمته التشريعية المتعلقة باستقرار الحقوق، فإن حكمته في مجال روابط القانون العام تجد تبريرها في استقرار الأوضاع الإدارية والمراكز القانونية لعمال المرافق العامة استقرارا تمليه المصلحة العامة وحسن سير المرفق.

(ج) تقادم–

التقادم المسقط- التقادم الخمسي- الحقوق الدورية المتجددة- القاعدة العامة أن يتقادم الالتزام بانقضاء خمس عشرة سنة طبقا لنص المادة (374) من القانون المدني- قرر المشرع استثناءات محددة، منها: الحقوق الدورية المتجددة- يقصد بالدورية: أن يكون الحق مستحقا في مواعيد دورية كل شهر أو ثلاثة أشهر أو سنة أو أقل أو أكثر- يقصد بالتجدد: أن يكون الحق بطبيعته مستمرا لا ينقطع.

– المادتان 374 و 375 من القانون المدني.

(د) تقادم–

التقادم بالنسبة للتعويض عن القرار الإداري المخالف للقانون– تنسب مسئولية جهة الإدارة عن القرار الإداري المخالف للقانون إلى المصدر الخامس من مصادر الالتزام المنصوص عليها في القانون المدني، وهو القانون؛ لأن قراراتها تعد من قبيل التصرفات القانونية وليست أفعالا مادية- التعويض عن هذه القرارات لا يخضع للتقادم الثلاثي أو الخمسي، وإنما يخضع للأصل العام في التقادم، ومدته خمس عشرة سنة.

– المواد 172 و 374 و 375 من القانون المدني.

– المادة 50 من اللائحة المالية للميزانية والحسابات.

(هـ) قانون–

تفسير- النص الخاص والنص العام– يجب تفسير النصوص الخاصة تفسيرا ضيقا، بحيث لا تطبق إلا على الحالات التي تضمنتها- ما يخرج عن هذه الحالات يكون مرده إلى القاعدة العامة.

الإجراءات

في يوم السبت الموافق 22 من يناير سنة 1983 أودعت هيئة مفوضي الدولة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها برقم 567 لسنة 29 القضائية، في الحكم الصادر بجلسة 24 من نوفمبر سنة 1982 عن محكمة القضاء الإداري (الدائرة الاستئنافية) في الطعن رقم 55 لسنة 12 ق.س المقام من وزير المالية بصفته ضد السيد/…، الذي قضى بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.

وطلبت الهيئة الطاعنة للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبرفض الدعوى وإلزام المدعي المصروفات عن درجتي التقاضي.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بذات الطلبات الواردة بتقرير الطعن.

وقد تحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية) جلسة 11 من يونيه سنة 1984، وفيها قررت إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية)، حيث تحدد لنظره أمامها جلسة 4 من نوفمبر سنة 1984، وفيها قررت إصدار الحكم بجلسة 30 من ديسمبر سنة 1984، ثم قررت مد أجل النطق به لجلسة 27 من يناير سنة 1985 لإتمام المداولة، وفيها قررت إعادة الطعن للمرافعة وأحالته إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة 54 مكررا من القانون رقم 36 لسنة 1984 بتعديل قانون مجلس الدولة، وحددت لنظره أمامها جلسة 24 من فبراير سنة 1985، وقد قدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا تكميليا مسببا بالرأي القانوني انتهت فيه إلى طلب الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا.

وبعد تداول الطعن أمام المحكمة على النحو الثابت بمحاضر الجلسات قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم حيث صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونا.

من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.

ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تحصل حسبما يبين من الأوراق في أنه بتاريخ 19 من يوليو سنة 1973 أقام السيد/… الدعوى رقم 397 لسنة 20 القضائية أمام المحكمة الإدارية لوزارتي الري والحربية، ضد كل من وزير المالية ووزير الإنتاج الحربي ورئيس مجلس إدارة شركة… للأجهزة المعدنية بصفاتهم، طالبا الحكم بأحقيته في الترقية إلى الفئة الثامنة اعتبارا من 30 من إبريل سنة 1966، مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية.

وقال شرحا لدعواه ما موجزه أنه عين بتاريخ 13 من مارس سنة 1962 بمصنع… التابع للمؤسسة المصرية العامة للمصانع الحربية وصناعات الطيران، بوظيفة سمكري, وثُبت على المجموعة السادسة اعتبارا من أول يوليو سنة 1962، وقد رقي إلى المجموعة السابعة اعتبارا من 16 من ديسمبر سنة 1963، ثم نقل إلى الدرجة التاسعة من درجات القانون رقم 46 لسنة 1964، وقد وافق مجلس إدارة الهيئة المصرية للطيران على إجراء ترقيات لمن كانوا معاملين بمقتضى القرار رقم 39/ط لسنة 1954 دون التقيد بمدد البقاء في الدرجة، على أن تكون الترقية لمن يجتاز الامتحان إلى الدرجة الثالثة، وعلى الرغم من أنه أدى الامتحان بنجاح، إلا أنه فوجئ بصدور القرار المؤرخ في 24 من مايو سنة 1966 متضمنا تخطيه في الترقية إلى الدرجة الثانية.

ثم قدم المدعي مذكرة بدفاعه طلب فيها الحكم بصفة أصلية: بالطلبات الواردة بصحيفة الدعوى, وبصفة احتياطية: بتعويضه عما أصابه من ضرر نتيجة عدم ترقيته.

وبجلسة 9 من إبريل سنة 1978 حكمت المحكمة الإدارية لوزارتي الري والحربية بعدم اختصاصها بنظر الدعوى، وأمرت بإحالتها إلى المحكمة الإدارية لوزارة المالية للاختصاص, فأحيلت الدعوى إلى هذه المحكمة الأخيرة، حيث قيدت بجدولها برقم 185 لسنة 25 القضائية.

وبجلسة 25 من نوفمبر سنة 1979 حكمت المحكمة الإدارية لوزارة المالية:
أولا: بعدم قبول الدعوى شكلا فيما يتعلق بطلب إلغاء الأمر الإداري رقم 130 لسنة 1966 الصادر في 24 من مايو سنة 1966 فيما تضمنه من تخطي المدعي في الترقية إلى الدرجة الثامنة. ثانيا: بإلزام المدعى عليه الأول بصفته أن يؤدي للمدعي مبلغ 500 جنيه على سبيل التعويض لجبر جميع الأضرار التي لحقته من جراء تخطيه في الترقية، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.

وبتاريخ 21 من يناير سنة 1980 أودعت إدارة قضايا الحكومة نيابة عن وزير المالية بصفته قلم كتاب محكمة القضاء الإداري (الدائرة الاستئنافية) تقرير طعن قيد بجدولها برقم 55 لسنة 12 ق.س في الحكم الصادر بجلسة 25 من نوفمبر سنة 1979 عن المحكمة الإدارية لوزارة المالية في الدعوى رقم 185 لسنة 25 القضائية المشار إليه، طالبة الحكم بقبول الطعن شكلا وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه وفي الموضوع بإلغائه, وأصليا برفض الدعوى. واحتياطيا: بسقوط حق المدعي في دعوى التعويض بالتقادم الخمسي.

وبجلسة 24 من نوفمبر سنة 1982 حكمت محكمة القضاء الإداري (الدائرة الاستئنافية) بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات، وشيدت قضاءها على أن القرار المطعون فيه رقم 130 لسنة 1966 الصادر في 24 من مايو سنة 1966 بترقية من اجتاز امتحان الصلاحية ينطوي في حقيقته على تعيين يتضمن ترقية،  ونظرا لأن لائحة المصانع المعمول بها وقت صدور هذا القرار تقضي بسريان أحكام القانون رقم 46 لسنة 1964 فيما لم يرد به نص باللائحة, ولم تتضمن اللائحة قواعد خاصة تحكم الترقيات, ونظرا لأن المادة 21 من هذا القانون تقضي بأن تكون الترقيات بالأقدمية المطلقة لغاية الدرجة الثالثة, وبما أن المدعي كان أسبق من زميله في ترتيب الأقدمية في الدرجة التاسعة وقت إجراء الترقيات، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه بتخطيه في الترقية إلى الدرجة الثامنة قد خالف القانون، ويشكل ركن الخطأ في جانب الجهة الإدارية يستوجب التعويض عنه.

وأضاف الحكم المطعون فيه قوله إن مسئولية الجهة الإدارية عن قراراتها المخالفة للقانون لا تنسب إلى العمل غير المشروع كمصدر من مصادر الالتزام، وإنما إلى القانون مباشرة؛ باعتبار أنها ليست أعمالا مادية، فلا تسقط مساءلة الجهة الإدارية عنها بثلاث سنوات على مثال التقادم المقرر في دعوى العمل غير المشروع، وإنما تسقط كأصل عام بالتقادم الطويل المقرر في القانون المدني.

………………………………………

ومن حيث إن الطعن الماثل يقوم على أن الحكم المطعون فيه أخطأ في تطبيق القانون؛ إذ إنه مع التسليم بما انتهى إليه من أن القرار المطعون فيه جاء مخالفا للقانون إلا أنه لما كان التعويض المترتب على إصدار الحكومة لقرارات مخالفة للقانون هو من طبيعة الحق الناشئ عن هذا القانون لأنه هو المقابل له، فتسري بالنسبة للتعويض مدة التقادم الخمسي التي تسري بالنسبة للحق الأصلي, ولما كان التعويض في الحالة المعروضة هو مقابل حرمان المدعي من مرتب الدرجة التي تخطي فيها، وبالتالي فإنه يسقط بمدة التقادم المسقطة للمرتب وهي خمس سنوات.

………………………………………

ومن حيث إنه مما يجدر بيانه أن قضاء المحكمة الإدارية العليا قد اضطرد على أنه وإن كانت قواعد القانون المدني قد وضعت أصلا لتحكم روابط القانون الخاص إلا أن القضاء الإداري له أن يطبق من تلك القواعد ما يتلاءم مع هذه الروابط ويتفق مع طبيعتها، اللهم إلا إذا وجد النص التشريعي الخاص لمسألة معينة فعندئذ وجب التزام النص.

وقد جاءت قوانين مجلس الدولة المتعاقبة وآخرها القانون رقم 47 لسنة 1972 خلوا من تحديد مواعيد معينة لرفع الدعاوى في المنازعات الإدارية التي يختص بنظرها بهيئة قضاء إداري إلا ما تعلق منها بطلبات الإلغاء, ومن ثم فإن غيرها من الطلبات يجوز لذي الشأن رفعها متى كان الحق المطالب به لم يسقط بالتقادم طبقا لقواعد القانون المدني؛ وذلك بحسبان أن فكرة التقادم المسقط الذي هو طريق لانقضاء الديون التي لم تنقضِ بأي طريق آخر لا تتعارض في طبيعتها ومفهومها مع روابط القانون العام؛ إذ إنه إذا كان للتقادم المسقط للمطالبة بالحقوق في نطاق روابط القانون الخاص حكمته التشريعية المتعلقة باستقرار الحقوق، فإن حكمته في مجال روابط القانون العام تجد تبريرها على نحو ألزم وأوجب لاستقرار الأوضاع الإدارية والمراكز القانونية لعمال المرافق العامة استقرارا تمليه المصلحة العامة وحسن سير المرفق.

ومن حيث إنه تأسيسا على ذلك فقد تكفل القانون المدني في المواد من 374 إلى 388 ببيان أنواع مختلفة للتقادم المسقط, وأرسى في المادة 374 منه القاعدة العامة، وتنص على أن: “يتقادم الالتزام بانقضاء خمس عشرة سنة فيما عدا الحالات التي ورد عنها نص خاص في القانون, وفيما عدا الاستثناءات التالية”.

وغني عن البيان أن حكمة تقرير هذا التقادم العام هي ضرورة استقرار الحق بعد مدة من الزمن، فاعتبر المشرع مجرد نص المادة على تقادم الحق المطالب به سببا قائما بذاته لانقضاء الدين، بقطع النظر عما إذا كان المدين قد وفاه أو كان يفترض فيه أنه وفاه، ثم أورد بعد هذا الأصل العام استثناءات محددة لأنواع مختلفة لحقوق تتقادم بمدد أخرى أقصر من المدة الأولى، منها الاستثناء الذي نصت عليه المادة 375 (وهي مدار الطعن الماثل) من أنه: “يتقادم بانقضاء خمس سنوات كل حق دوري متجدد ولو أقر به المدين، كأجرة المباني والأراضي الزراعية ومقابل الحكر كالفوائد والإيرادات المرتبة والمهايا والأجور والمعاشات”.

وواضح من هذه المادة أنه يشترط لإعمال حكمها أن يكون الحق المطالب بسقوطه بالتقادم حقا دوريا متجددا، ويقصد بالدورية أن يكون الحق مستحقا في مواعيد دورية كل شهر أو كل ثلاثة أشهر أو كل سنة أو أقل أو أكثر، كما يقصد بالتجدد أن يكون الحق بطبيعته مستمرا لا ينقطع.

ومن حيث إن مؤدى ما تقدم أن المشرع بعد إذ قرر الأصل العام للتقادم المسقط في المادة 374 جاء باستثناءات لحقوق تتقادم بمدد معينة بمقتضى نصوص تشريعية خاصة, ومن ثم وجب تفسير هذه النصوص الخاصة تفسيرا ضيقا بحيث لا تسري إلا على الحالات بالذات التي تضمنتها، وما خرج عن هذه الحالات فإنه يرجع إلى أصل القاعدة، وتكون مدة التقادم خمس عشرة سنة.

ومن حيث إنه ترتيبا على ذلك، وإذ كانت المنازعة المطروحة تتمثل في تعويض عن قرار إداري مخالف للقانون، فإن مسئولية الجهة الإدارية عن مثل هذا القرار إنما تنسب إلى المصدر الخامس من مصادر الالتزام المنصوص عليها في القانون المدني، وهو القانون؛ وذلك بحسبان أن تلك القرارات من قبيل التصرفات القانونية وليست أفعالا مادية، مما لا يسري في شأنها حكم المادة 172 من القانون المدني التي تتكلم عن التقادم الثلاثي بالنسبة إلى دعوى التعويض عن العمل غير المشروع، والتي وردت بخصوص الحقوق التي تنشأ عن المصدر الثالث من مصادر الالتزام, وعلى ذلك تخضع تلك المسئولية في المنازعة المطروحة في تقادمها للأصل العام المقرر في المادة 374 من القانون المدني.

ومن حيث إنه ليس صحيحا في هذا المقام الاستناد إلى نص المادة 375 من القانون المدني التي تتناول حالات التقادم الخمسي كالمهايا والأجور؛ لأن حكمها بصريح النص لا يصدق إلا بالنسبة إلى الحقوق الدورية المتجددة بالمعنى المتقدم، كما لا يجوز الارتكان إلى نص المادة 50 من اللائحة المالية للميزانية والحسابات التي تقضي بأن الماهيات التي لم يطالب بها مدة خمس سنوات تصبح حقا مكتسبا للحكومة؛ لأن مدلولها لا يسري إلا على ما يُنعت بالماهيات فحسب، دونما توسع أو قياس.

وغني عن البيان أن التعويض عن القرار الإداري المخالف للقانون ليس بمرتب بل هو التزام بمبلغ تقدره المحكمة جزافا، ليست له بأية حال صفة الدورية والتجدد، ويراعى عند تقديره عدة عناصر أخرى غير المرتب كالأضرار الأدبية والمعنوية ، كما أنه (أي التعويض) ليس في حكم المرتب؛ إذ إنه فضلا عن التباين الواضح في طبيعة وجوهر كل منهما واختلاف أسس وعناصر تقدير أيهما عن الآخر، فقد وردت النصوص التشريعية بصدد تقادم الحق في المطالبة بالمرتب واضحة صريحة مقصورة المدلول، أما التعويض المنوه عنه فيرجع في شأن تقادم الحق في المطالبة به إلى الأصل العام في التقادم ومدته خمس عشرة سنة.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بسقوط دعوى التعويض عن القرارات الإدارية المخالفة للقانون بمضي خمس عشرة سنة, وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.

⁽[1]⁾ راجع في هذا المعنى كذلك المبدأين رقمي (86/أ) و (103/ج،د) في هذه المجموعة.