جلسة 15 من ديسمبر سنة 1985

الطعن رقم 1526 لسنة 27 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ أحمد يسري عبده

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمود عبد العزيز الشربيني ويوسف شلبي يوسف وعبد الفتاح السيد بسيوني وعادل عبد العزيز علي بسيوني ومحمد فؤاد عبد الرازق الشعراوي وفؤاد عبد العزيز عبد الله رجب ومحمد المهدي مليحي ود.محمد جودت الملط ومحمد أمين المهدي ومحمد محمود البيار.

نواب رئيس مجلس الدولة

…………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

 (أ) ملكية–

حظر تملك الأجانب للأراضي الزراعية وما في حكمها من الأراضي القابلة للزراعة والبور والصحراوية– اشترط القانون لإخراج الأرض عن مجال حظر تملك الأجنبي لها أن تكون الأرض واقعة في نطاق المدن والبلاد التي يطبق عليها القانون رقم 52 لسنة 1940، وألا تىكون خاضعة لضريبة الأطيان- يقصد بعدم خضوعها لضريبة الأطيان: عدم الخضوع فعلا للضريبة طبقا لأحكام القانون، فيطبق الحظر على الأرض الخاضعة للضريبة، ولو لم تكن مستغلة فعلا في الزراعة- عدم استغلال الأرض في الزراعة وإن كان يصلح سببا لطلب اتخاذ القرار برفع الضريبة، إلا أنه لا يفيد بذاته صدور مثل هذا القرار، الذي ناط المشرع الاختصاص به للجان المشكلة لذلك.

• المادة (1) من القانون رقم (15) لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضي الزراعية وما في حكمها^([1]).
• المواد أرقام 1و 10 و 11 و 12 من القانون رقم 113 لسنة 1939 بشأن ضريبة الأطيان.

(ب) ضرائب–

الإعفاء منها- ربط الضريبة يعني الخضوع لها– الإعفاء منها يعني أنها بحسب الأصل خاضعة لها، لكن لسبب نص عليه القانون تقرر الإعفاء منها، فالإعفاء مقصور على مجرد تحصيل الضريبة- لا يتصور الإعفاء من الضريبة إلا بعد الخضوع لها.

الإجراءات

أقامت الطاعنتان… و… الطعن رقم 1526 لسنة 27 ق ضد رئيس الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بطلب إلغاء قرار اللجنة القضائية للإصلاح الزراعي الصادر بجلسة 5/4/1981 في الاعتراضين رقمي 292 لسنة 1979 و150 لسنة 1980، وانتهيا إلى طلب الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بالحكم لهما بطلباتهما الموضحة بصحيفتي الاعتراضين، وهي إلغاء قراري الاستيلاء على مساحة 5س، 5ط، 5ف محل النزاع، مع إلزام الهيئة المطعون ضدها المصروفات.

وقد نظرت المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثالثة) الطعن بعد أن أحيل إليها من دائرة فحص الطعون (الدائرة الثالثة)، وتدوول بجلساتها على النحو الثابت بمحاضرها، وتبينت أن ثمة قضاء سابقا صدر عنها، عدلت عنه في اتجاه لاحق، ثار حول تطبيق ما نص عليه القانون رقم 15 لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضي الزراعية وما في حكمها من أنه “… ولا تعتبر أرضا زراعية في تطبيق أحكام هذا القانون الأراضي المتداخلة في نطاق المدن والبلاد التي تسري عليها أحكام القانون رقم 52 لسنة 1940 المشار إليه، إذا كانت غير خاضعة لضريبة الأطيان”، فذهبت الأحكام السابقة إلى أن مفاد هذا النص أن المشرع أخرج عن نطاق حظر تملك الأجانب للأراضي الزراعية وما في حكمها تلك الأراضي غير المستغلة في الزراعة فعلا قبل العمل بالقانون رقم 15 لسنة 1963 إذا تحقق لها شرطان: (أولهما): أن تكون داخلة في نطاق المدن والبلاد التي تسري عليها أحكام القانون رقم 52 لسنة 1940 بتقسيم الأراضي المعدة للبناء، و(ثانيهما): ألا تكون خاضعة لضريبة الأطيان، وأن المعول عليه في خضوع الأرض لضريبة الأطيان إنما هو دخولها بسبب طبيعتها من ناحية، وكيفية استغلالها من ناحية أخرى في عداد الأراضي التي تخضع لتلك الضريبة على وفق القانون رقم 113 لسنة 1939 الخاص بضريبة الأطيان، الذي يستفاد من سياق أحكامه أن ضريبة الأطيان إنما تفرض على الأراضي الزراعية أو القابلة للزراعة، وبالتالي فهي تقوم أساسا على الاستغلال الزراعي مادام ذلك ممكنا من حيث صلاحية هذه الأرض للزراعة، وتوفر العوامل اللازمة لهذا الغرض.

وعلى هذا المقتضى فإن دخول الأرض في نطاق إحدى المدن التي تخضع مبانيها لعوائد الأملاك، واستغلالها في غرض آخر غير الزراعة، ينأى بها عن الخضوع لضريبة الأطيان على وفق القانون، ولا يغير من ذلك أن تظل هذه الضريبة مربوطة عليها ولم تتخذ الإجراءات لرفعها؛ إذ المناط في خضوع الأرض لضريبة الأطيان إنما هو بكونها -سواء بطبيعتها أو بحسب استغلالها- مستكمِلة على هذا الوجه أو ذاك شرائط الخضوع لهذه الضريبة على وفق ما رسمه القانون، وليس بحكم كون تلك الضريبة مربوطة عليها على خلاف القانون، ذلك لأن الواقع الذي يجري على خلاف القانون لا يعتد به في مجال المشروعية.

(من ذلك الحكم الصادر في الطعن رقم 1146 لسنة 20 القضائية بجلسة 23/1/1979، والحكم الصادر بجلسة 29/5/1979 في الطعنين رقم 246 ورقم 260 لسنة 23 القضائية، والحكم الصادر في الطعن رقم 770 لسنة 23 القضائية بجلسة 13/5/1980)

ثم عدلت المحكمة عن هذا الاتجاه في أحكام لاحقة ذهبت فيها إلى أن الذي يستخلص من أحكام القانون رقم 113 لسنة 1939 الخاص بضريبة الأطيان أنه إذا ما ربطت ضريبة الأطيان على الأرض، فلا يكفي للقول بأنها غير خاضعة لهذه الضريبة في حكم القانون رقم 15 لسنة 1963 النظر إلى حالة هذه الأرض واقعيا؛ ذلك لأن عدم ربط الضريبة على أرض معينة، فإنه يتعين -إذا أريد إثبات أنها غير خاضعة لضريبة الأطيان- أن تطبق بشأنها الإجراءات التي نصت عليها المادة 11 وما بعدها من القانون رقم 113 لسنة 1939 المشار إليه، وذلك بالرجوع إلى اللجان والمحكمة المختصة لرفع هذه الضريبة إذا ما توفرت شروط هذا الرفع على نحو ما هو منصوص عليه قانونا، وعلى ذلك يكون القطع في عدم الخضوع للضريبة دون استكمال هذه الإجراءات التي رسمها القانون إهدارا لنظام قانوني وقضائي رسمه القانون وتوفرت في الأرض شرائط تطبيقه.

(الحكم التمهيدي الصادر في الطعن رقم 624 لسنة 24 القضائية جلسة 29/6/1982، وكذلك الحكم الصادر في موضوع هذا الطعن بجلسة 14/12/1982)

وإزاء هذا التعارض بين القضاء السابق، والاتجاه اللاحق، قررت الدائرة الثالثة إحالة الطعن إلى هذه الهيئة إعمالا لحكم المادة 54 مكررا من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة معدلا بالقانون رقم 136 لسنة 1984، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا برأيها القانوني في الطعن استعرضت فيه كلا الاتجاهين وأسانيد كل منهما.

وقد تم نظر الطعن بجلسات هذه الهيئة على النحو الثابت بمحاضرها، وبجلسة 13/11/1985 قررت الهيئة حجز الطعن للحكم بجلسة 1/12/1985 مع التصريح لمن يشاء بتقديم مذكرات خلال أسبوعين، وقد تقدم طرفا الخصومة كل بمذكرة لم تضف جديدا إلى ما سبق أن أبداه من دفاع، وفي الجلسة المذكورة تقرر مد أجل الحكم لجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.

ومن حيث إن مثار الخلاف المعروض هو تفسير ما اشترطه القانون لإخراج الأرض عن مجال حظر تملكها للأجنبي، من وجوب ألا تكون الأرض خاضعة لضريبة الأطيان، وذلك بالتطبيق لنص المادة (1) من القانون رقم 15 لسنة 1963 بحظر تملك الأجانب للأراضي الزراعية وما في حكمها.

ومن حيث إنه بالرجوع إلى القانون رقم 15 لسنة 1963 المشار إليه تبين أنه قد نص في المادة (1) على أنه: “يحظر على الأجانب سواء أكانوا أشخاصا طبيعيين أو اعتباريين تملك الأراضي الزراعية وما في حكمها من الأراضي القابلة للزراعة والبور والصحراوية في الجمهورية العربية المتحدة، ويشمل هذا الحظر الملكية العامة كما يشمل ملكية الرقبة أو حق الانتفاع.

ولا تعتبر أرضا زراعية في تطبيق أحكام هذا القانون الأراضي الداخلة في نطاق المدن والبلاد التي يسري عليها أحكام القانون رقم 52 لسنة 1940 المشار إليه إذا كانت غير خاضعة لضريبة الأطيان”.

ومفاد هذا النص أن المشرع قد حظر على الأجانب (وهم من لا يتمتعون بالجنسية المصرية) تملك الأراضي الزراعية أو ما في حكمها من الأراضي القابلة للزراعة والبور والصحراوية، واستثنى من اعتبار الأرض زراعية في تطبيق أحكامه الأراضي الداخلة في نطاق المدن والبلاد التي يسري عليها القانون رقم 52 لسنة 1940 بتقسيم الأراضي المعدة للبناء، متى كانت غير خاضعة لضريبة الأطيان.

وعلى هذا الوجه، وإذ كان القانون رقم 15 لسنة 1963 قد حدد ما لا يعتبر أرضا زراعية في مجال تطبيق أحكامه، ويتعين اتباع هذا التحديد دون ما سواه من أحكام وردت بالقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي والقوانين المعدلة له، أو التفسير التشريعي رقم 1 لسنة 1963، فيتعين لاعتبار الأرض غير زراعية ومن ثم إخراجها عن نطاق حظر تملكها أن يتوفر لها في تاريخ العمل بالقانون رقم 15 لسنة 1963 شرطان:

أولهما: أن تقع في نطاق المدن والبلاد التي تسري عليها أحكام القانون رقم 52 لسنة 1940.

وثانيهما: أن تكون الأرض غير خاضعة لضريبة الأطيان.

ومن حيث إن الخلاف القائم حول ما تضمنه الشرط الثاني من وجوب أن تكون الأرض غير خاضعة لضريبة الأطيان، يتمثل فيما جرى عليه القضاء السابق من اتجاه أساسه النظر إلى ما تستغل فيه الأرض، فذهب إلى إخراجها عن مجال الحظر إذا لم تكن مستغلة في الزراعة حتى ولو كانت مربوطة بضريبة الأطيان، وتحصل الاتجاه اللاحق فيما ذهب إليه من الاكتفاء بالنظر إلى ما إذا كانت الأرض خاضعة لضريبة الأطيان من عدمه.

ومن حيث إن هذا الاتجاه الأخير يستند إلى صريح النص الوارد بالقانون، من اشتراط أن تكون الأرض خاضعة لضريبة الأطيان، والقاعدة أنه لا محل للاجتهاد مع صراحة النص، وعلى هذا الأساس فإنه إذا ما كانت الأرض مربوطة بضريبة الأطيان، فلا سند للقول بإخراجها عن دائرة حظر تملكها بمقولة إنها كانت غير مستغلة بالزراعة، إذ لو شاء المشرع ترتيب مثل هذا الحكم لما استعمل عبارة (إذا كانت غير خاضعة لضريبة الأطيان) ولاستبدل بها عبارة (إذا كانت غير مستغلة بالزراعة).

وغني عن البيان أن ربط الضريبة على أرض معينة إنما يعني خضوعها لهذه الضريبة بل إن إعفاء الأرض من الضريبة يعني كذلك أنها بحسب الأصل خاضعة لها. ولكن لسبب مما نص عليه القانون، تقرر إعفاؤها، فلا يتصور الإعفاء من الضريبة إلا بعد خضوع لها، فالإعفاء من الضريبة في مثل هذه الحالة يكون مقصورا على مجرد تحصيلها.

ومن حيث إن الخضوع لضريبة الأطيان بربطها على أرض معينة يفيد واقعا ثابتا يقوم قرينة قاطعة لا تقبل إثبات عكسها على أن هذه الأرض كانت متوافقة على الشروط المنصوص عليها في القانون الصادر بفرضها وهو القانون رقم 113 لسنة 1939 الخاص بضريبة الأطيان.

ومن حيث إنه بالرجوع إلى القانون رقم 113 لسنة 1939 المشار إليه تبين أنه بعد أن نص في المادة (1) منه على فرض الضريبة على جميع الأراضي المنزرعة فعلا أو القابلة للزراعة، وبين في المواد التالية أساس تقرير هذه الضريبة وكيفية ربطها وحالات عدم الخضوع لها، حدد في المادة (10) منه حالات رفع الضريبة، ومن بين هذه الحالات ما نصت عليه المادة في فقرتيها 6 و 7 (وهما تتعلقان بإقامة مبان على الأرض)، ونص في المادة (11) على ألا ترفع الضريبة في الأحوال المنصوص عليها في المادة (10) إلا بناء على طلب من صاحب الشأن، ومن تاريخ هذا الطلب، وناط في المادة (12) باللجان المنصوص عليها في المادتين الثالثة والسابعة من المرسوم بقانون رقم 53 لسنة 1940 تحقيق طلبات الرفع والعمل فيها ابتدائيا واستئنافيا، ونظم في المرسوم الصادر في 14 فبراير سنة 1940 الإجراءات الخاصة بالنظر في طلبات رفع الضريبة.

ونص القانون رقم 113 لسنة 1939 في المادة (16) على أنه: “لا يجوز للمحاكم النظر في أي طعن يتعلق بضريبة الأطيان”، غير أن هذا الحظر قد ألغي بمقتضى القانون رقم 11 لسنة 1972 بشأن إلغاء موانع التقاضي في بعض القوانين، وهو الأمر الذي من شأنه فتح ميعاد لأصحاب الشأن للطعن أمام محكمة القضاء الإداري في القرارات الصادرة برفض طلباتهم رفع الضريبة أيا كان تاريخ تقديم هذه الطلبات، وكذلك إتاحة الفرصة لهم للطعن في القرارات السلبية بالامتناع عن الفصل في طلباتهم إذا لم يكن قد صدر فيها قرار بات.

ومن حيث إن الذي يبين من استقراء الأحكام السابقة، أن ثمة تخطيطا متكاملا أصدره المشرع بضريبة الأطيان، راعى فيه المرونة؛ تحسبا لما قد يستجد على الأرض من طارئ قد يدخلها في مجال الخضوع للضريبة أو يخرجها عن هذا المجال.

ومن أمثلة الحالة الأولى أن تكون الأرض غير خاضعة لدخولها في أملاك الدولة العامة أو الخاصة، ثم يحدث بعد ذلك أن تئول ملكيتها لأفراد، ومن أمثلة الحالة الثانية أن تكون الأرض خاضعة للضريبة ثم يتحقق لها سبب من أسباب الرفع، كأن تقام عليها مبانٍ على نحو ما نصت عليه المادة (10) في فقرتيها 6 و 7، ففي هذه الحالة ترفع الضريبة عن الأرض بعد خضوعها. غير أن المشرع قد اشترط لرفع الضريبة طلب ذوي الشأن، ونظم قواعد وإجراءات الفصل في هذا الطلب والطعن فيما يصدر في شأنه من قرارات.

ومن ثم وإزاء ما لهذا التنظيم من وجوب وإلزام فإنه يتعين إعمال أحكامه عند تطبيق القانون رقم 15 لسنة 1963 وذلك في خصوص تحري شرط أن تكون الأرض غير خاضعة لضريبة الأطيان حتى تخرج عن نطاق حظر تملكها للأجنبي.

وعلى ذلك فلا يستساغ القول بتوفر هذا الشرط لمجرد أن الأرض قد أصبحت غير مستغلة في الزراعة ولو كانت مربوطة عليها الضريبة؛ إذ يلزم علاوة على ذلك ضرورة طلب رفعها طبقا للقواعد والإجراءات المنصوص عليها قانونا، فعدم الاستغلال في الزراعة، وإن كان يصلح سببا لطلب اتخاذ القرار برفع الضريبة، إلا أنه لا يفيد بذاته وتلقائيا صدور مثل هذا القرار الذي ناط المشرع الاختصاص به للجان المشكلة لذلك ابتدائيا واستئنافيا، والقول بغير ذلك يؤدي إلى إهدار الأحكام التي تضمنها القانون المنظم لفرض الضريبة.

ومن حيث إنه لكل ما تقدم، وإزاء صراحة ما نص عليه القانون رقم 15 لسنة 1963 من وجوب ألا تكون الأرض خاضعة لضريبة الأطيان حتى لا يسري عليها حظر تملكها للأجنبي، وإعمالا للأحكام المنظمة لفرض الضريبة، فإنه لا سند للقول بتوفر هذا الشرط إلا إذا كانت الأرض غير خاضعة بالفعل للضريبة أصلا، أو كانت خاضعة لها وإن رفعت عنها بأثر رجعي يرتد إلى تاريخ تطبيق القانون.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن مفاد عبارة “ألا تكون الأرض خاضعة لضريبة الأطيان” الواردة في المادة (1) من القانون رقم 15 لسنة 1963 هو عدم الخضوع فعلا للضريبة طبقا لأحكام القانون، فيسري على الأرض الخاضعة للضريبة، حتى ولو لم تكن مستغلة فعلا في الزراعة، الحظر المقرر في القانون رقم 15 لسنة 1963، وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.

⁽[1]⁾ قضت المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم (34) لسنة 17 ق دستورية بجلسة 4/1/1997 برفض دعوى طلب الحكم بعدم دستورية المواد الأربع الأولى من هذا القانون.