بسم اللــــه الرحمـــن الرحيــــم

                        رقم التبليغ:          

                        بتاريــخ:      /    /2021     

                        ملف رقم: 32/2/5367

السيد الأستاذ الدكتور/ رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة للرقابة المالية    

تحية طيبة، وبعد،

فقد اطلعنا على كتابكم رقم (5072) المؤرخ 26/10/2020م، بشأن النزاع القائم بين الهيئة العامة للرقابة المالية ووزارة المالية، بخصوص طلب إلزام الأخيرة بإصدار تعليماتها للبنك المركزى بوقف استقطاع نسبة 15% من الإيرادات الشهرية التي تودع بحسابات الهيئة، ورد جميع المبالغ السابق خصمها لعدم سريان تلك النسبة في مواجهة الهيئة.

وحاصل الوقائع- حسبما يبين من الأوراق– أن المادة العاشرة من القانون رقم (85) لسنة 2020 بربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 2020/2021 تنص على أنه: “اعتبارًا من 1/7/2020 يؤول للخزانة العامة للدولة نسبة 15% من جملة الإيرادات الشهرية للصناديق… والهيئات العامة الخدمية التي تمول ذاتيًّا وترحل فوائضها- استثناء من أحكام القوانين المنظمة لها– وذلك ما لم تكن لوائحها المعتمدة تنص على نسبة أعلى من ذلك… ويتم توريد النسبة المنصوص عليها في الفقرة الأولى من هذه المادة خلال خمسة عشر يومًا على الأكثر من الشهر التالى للتحصيل إلى الحساب المفتوح لهذا الغرض بالبنك المركزى المصرى لدعم موارد الموازنة العامة للدولة…”. واستنادًا إلى هذا النص قامت وزارة المالية بمخاطبة البنك المركزى للخصم من حسابات الهيئة العامة للرقابة المالية، وبالفعل قام البنك المركزى بتنفيذ عمليات الخصم من حسابات الهيئة لصالح وزارة المالية. وإذ ارتأيتم بكتابكم المشار إليه أن الهيئة ليست من المخاطبين بحكم المادة المذكورة بحسبانها من الهيئات المستقلة بموجب أحكام الدستور الحالي الصادر عام 2014 وتتمتع بأحكام خاصة ولا تخضع لقانون الهيئات العامة؛ إذ لا تعد من ضمن تلك الهيئات الأخيرة بنوعيها الخدمية أو الاقتصادية، وأن حكم المادة المذكورة لا يطبق على الحسابات الخاصة للهيئة لتعارضه مع الأحكام الواردة في القانون رقم (10) لسنة 2009 إذ تضمن هذا القانون الأخير حكمًا بترحيل الفائض من حسابات الهيئة من سنة إلى أخرى كما حدد هذا القانون أوجه صرف حصيلة رسم التطوير وليس من هذه الأوجه دعم موارد الموازنة العامة للدولة، ومن ثم يتعين تغليب الأحكام الواردة في هذا القانون الأخير التزامًا بقواعد التدرج التشريعى التي تُعلى القانون الموضوعى على القانون من حيث الشكل فقط، وأن ما تذرعت به وزارة المالية من سند دستورى لهذا الخصم يتمثل في المادة (124) من الدستور، مردود عليه بأن للهيئة موازنة مستقلة وأن حقيقة نص المادة العاشرة المشار إليها هو اقتطاع جزء من الإيرادات الشهرية للهيئات الخدمية دون سند دستورى، فلا يعد من ضمن التعديلات التي يمكن أن تطرأ على القوانين القائمة والتي أباحها الدستور، وإنما هو أتى بحكم جديد موضوعي يتجافى وطبيعة أحكام قانون ربط الموازنة العامة للدولة، كما أنه ليس من شأن ما تضمنته المادة (124) من الدستور من جواز تضمين قانون ربط الموازنة العامة للدولة أحكاما تعدل في قوانين قائمة التحلل من القيود الدستورية الأخرى، ومن بينها ما كفله المشرع الدستورى للهيئة من الاستقلال المالى، هذا فضلا عن أنه من بين تلك الإيرادات الشهرية المودعة بحسابات الهيئة مبالغ تحصلها الهيئة من الشركات كتأمين مؤقت يتم استرداده بالكامل بعد فترة محددة وفقًا لأحكام قانون سوق رأس المال الصادر بالقانون رقم (95) لسنة 1992، بما يعنى أن الخصم الشهرى لتلك المبالغ سيترتب عليه تحقيق عجز مالى عند رد تلك الأموال المودعة كتأمين. وبناء عليه طلبتم عرض النزاع على الجمعية العمومية لإبداء رأي ملزم بشأنه.

    ونفيد أن النزاع عرض على الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بجلستها المعقودة بتاريخ 7 من إبريل عام 2021م الموافق 25 من شعبان عام 1442هـ؛ فتبين لها أن المادة (124) من الدستور تنص على أن: “تشمل الموازنة العامة للدولة كافة إيراداتها ومصروفاتها دون استثناء، ويُعرض مشروعها على مجلس النواب قبل تسعين يومًا على الأقل من بدء السنة المالية، ولا تكون نافذة إلا بموافقته عليها، ويتم التصويت عليه بابًا بابًا. ويجوز للمجلس أن يُعدل النفقات الواردة في مشروع الموازنة، عدا التي ترد تنفيذًا لالتزام مُحدد على الدولة. وإذا ترتب على التعديل زيادة في إجمالي النفقات، وجب أن يتفق المجلس مع الحكومة على تدبير مصادر للإيرادات تحقق إعادة التوازن بينهما، وتصدر الموازنة بقانون يجوز أن يتضمن تعديلا في قانون قائم بالقدر اللازم لتحقيق هذا التوازن. وفي جميع الأحوال، لا يجوز أن يتضمن قانون الموازنة أي نص يكون من شأنه تحميل المواطنين أعباء جديدة. ويحدد القانون السنة المالية، وطريقة إعداد الموازنة العامة، وأحكام موازنات المؤسسات والهيئات العامة وحساباتها. وتجب موافقة المجلس على نقل أي مبلغ من باب إلى آخر من أبواب الموازنة العامة، وعلى كل مصروف غير واردٍ بها، أو زائد على تقديراتها، وتصدر الموافقة بقانون”. وأن المادة (3) من القانون رقم (53) لسنة 1973 بشأن الموازنة العامة للدولة– المُعدّل بالقانون رقم (11) لسنة 1979– تنص على أن: “تشمل الموازنة العامة للدولة جميع الاستخدامات والموارد لأوجه نشاط الدولة التي يقوم بها كل من الجهاز الإداري ووحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة وصناديق التمويل.

ولا تشمل الموازنة العامة للدولة موازنات الهيئات العامة الاقتصادية وصناديق التمويل ذات الطابع الاقتصادي التي يصدُر بتحديدها قرار من رئيس مجلس الوزراء ويُعدُّ بشأنها موازنات مستقلة تُقدم من وزير المالية إلى مجلس الوزراء لإحالتها إلى مجلس الشعب لاعتمادها، وتقتصر العلاقة بين هذه الموازنات المستقلة والموازنة العامة للدولة على الفائض الذي يؤول للدولة وما يتقرر لهذه الموازنات من قروض ومساهمات…”.

كما تبين للجمعية العمومية أن المادة الأولى من القانون رقم (10) لسنة 2009 بتنظيم الرقابة على الأسواق والأدوات المالية غير المصرفية تنص على أن: “تنشأ هيئة عامة للرقابة على الأسواق والأدوات المالية غير المصرفية تسمى (الهيئة العامة للرقابة المالية) تكون لها شخصية اعتبارية عامة…”. وأن المادة السابعة من ذات القانون- المعدلة بموجب القانون رقم (71) لسنة 2019- تنص على أن : “تتكون موارد الهيئة من: أ- ما تخصصه الدولة للهيئة من أموال وأصول. ب-الرسوم التى تحصلها الهيئة طبقا للقانون.

ج- مقابل الخدمات التى تقدمها الهيئة وفقا لما يحدده مجلس إدارتها. د- الغرامات التى يحكم بها أو يتم أداؤها وفقا للقانون. ه- القروض والمنح الخارجية والداخلية التى يوافق عليها مجلس إدارة الهيئة بشرط اعتمادها من السلطة المختصة قانونا. و- عائد استثمار أموال الهيئة. ويكون للهيئة موازنة مستقلة وتبدأ السنة المالية للهيئة مع بداية السنة المالية للدولة وتنتهى بنهايتها. ويكون للهيئة حسابات بالبنك المركزى في حساب الحكومة الموحد تودع فيها مواردها، ويرحل رصيد هذه الحسابات من سنة مالية إلى أخرى وذلك فيما عدا نسبة (80%) من حصيلة مقابل خدمات القيد المركزى للأوراق المالية التي تستأديها الهيئة مقابل خدمات لإيداع الأوراق المالية بنظام الإيداع والقيد المركزى”.

وتبين للجمعية العمومية أيضًا أن المادة العاشرة من القانون رقم (85) لسنة 2020 بربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 2020/2021 تنص على أنه: “اعتبارًا من 1/7/2020 يؤول للخزانة العامة للدولة نسبة (15%) من جملة الإيرادات الشهرية للصناديق والحسابات الخاصة والوحدات ذات الطابع الخاص والهيئات العامة الخدمية التي تمول ذاتيا وترحل فوائضها- استثناء من أحكام القوانين المنظمة لها– وذلك ما لم تكن لوائحها المعتمدة تنص على نسبة أعلى من ذلك… ويتم توريد النسبة المنصوص عليها في الفقرة الأولى من هذه المادة خلال خمسة عشر يومًا على الأكثر من الشهر التالى للتحصيل إلى الحساب المفتوح لهذا الغرض بالبنك المركزى المصرى لدعم موارد الموازنة العامة للدولة…”.

واستعرضت الجمعية العمومية ما جرى به إفتاؤها من أن الدستور أوجب على الحكومة عرض مشروع الموازنة العامة للدولة على مجلس النواب؛ لتتخذ الشكل الذي نص عليه الدستور، بموافقة المجلس عليها في صورة قانون، ويُعد هذا القانون قانونًا من الناحية الشكلية فقط لكونه صادرًا عن السلطة التشريعية في هيئة قانون، أما من حيث حقيقة موضوع هذا القانون وطبيعته والقصد منه، فإنه لا يخرج عن كونه عملا إداريًّا حظى بتأييد السُلطة المُختصة له، وهو ما لا يُسبغ عليه وصف القانون من الناحية الموضوعية، ذلك أن ثمة خلافًا جوهريًّا بين القانون الذي يصدُر بربط الموازنة العامة للدولة وغيره من القوانين في طبيعتها وأغراضها، فقانون ربط الموازنة العامة للدولة يقف عند حد إقرار تقدير إيرادات الدولة في عام واحد وإجازة أوجه صرف هذه الإيرادات، في حين أن غيره من القوانين تتناول أحكامًا موضوعية عامة ومجردة تطبق على عدد لا محدود من الحالات التي تدخل في نطاقها، ومن ثمّ فإنه يتعين عند إصدار قانون ربط الموازنة العامة للدولة– كأصل عام– مراعاة القوانين القائمة فعلا بمقتضى الأداة التشريعية اللازمة، بحيث لا تجوز مخالفتها، ومردّ ذلك، فضلا عن اختلاف طبيعة قانون ربط الموازنة العامة للدولة عن غيره من القوانين على الرغم من صدورهما عن مجلس النواب، إلى أن اختصاص مجلس النواب ذاته بإصدار أحدهما يختلف عن اختصاصه بإصدار الآخر؛ فعلى سبيل المثال فإن مجلس النواب محظور عليه التعديل في النفقات التي ترد في مشروع الموازنة العامة للدولة إذا كانت هذه النفقات المُقترحة تُمثل تنفيذًا لالتزام مُحدد على الدولة، وإذا رغب مجلس النواب في تعديل غير هذه النفقات في مشروع الموازنة العامة للدولة وترتب على هذا التعديل زيادة في إجمالي النفقات، وجب عليه أن يتفق مع الحكومة على تدبير مصادر للإيرادات تحقق إعادة التوازن بين النفقات والإيرادات، وأجاز الدستور في هذه الحالة الاستثنائية فقط أن يتضمن قانون ربط الموازنة العامة للدولة تعديلا في قانون قائم بالقدر اللازم لتحقيق التوازن بين نفقات الموازنة العامة للدولة وإيراداتها، وحظر الدستور في جميع الأحوال على قانون ربط الموازنة العامة للدولة أن يتضمن نصًّا يكون من شأنه تحميل المواطنين أعباء جديدة، وكل هذا يفرق بين قانون ربط الموازنة العامة للدولة وغيره من القوانين الموضوعية التي تتضمن قواعد عامة مُجردة، ومن ثمّ فإنه لا يجوز لمجلس النواب عند ممارسته اختصاصه بشأن قانون ربط الموازنة العامة للدولة أن يجاوز الحدود المُقررة دستوريًّا إلى نطاق الاختصاص التشريعي، فيتحقق بذلك ما يجب من تنسيق وتنظيم في ممارسة الاختصاصات المُختلفة.

كما استظهرت الجمعية العمومية مما تقدم أن المشرع بموجب القانون رقم (10) لسنة 2009 بشأن تنظيم الرقابة على الأسواق والأدوات المالية غير المصرفية، أنشأ الهيئة العامة للرقابة المالية، كهيئة عامة لها شخصية اعتبارية تتولى الرقابة على الأسواق والأدوات المالية غير المصرفية، وحدد موارد الهيئة بحيث تشمل ما تخصصه الدولة لها من أموال وأصول، وما تحصله الهيئة من رسوم طبقًا للقانون، ومقابل الخدمات التى تقدمها الهيئة وفقًا لما يحدده مجلس إدارتها، فضلا عن الغرامات التى يُحكم بها، أو يتم أداؤها وفقًا للقانون، بالإضافة إلى القروض والمنح الخارجية والداخلية التى يوافق عليها مجلس إدارة الهيئة بشرط اعتمادها من السلطة المختصة قانونًا، علاوة على عائد استثمار أموال الهيئة. وجعل المشرع للهيئة موازنة مستقلة، على أن تبدأ السنة المالية للهيئة مع بداية السنة المالية للدولة وتنتهى بنهايتها، وأورد المشرع حكمًا صريحًا يقضى بإيداع موارد الهيئة في حسابات لها بالبنك المركزى في حساب الحكومة الموحد، ونص على ترحيل رصيد هذه الحسابات من سنة مالية إلى أخرى، وذلك على النحو الوارد بالفقرة الثانية من المادة السابعة من هذا القانون.

واستعرضت الجمعية العمومية أيضا إفتاءها السابق بجلسة 24/1/2017 ملف رقم (32/2/4234) والذى انتهت فيه إلى عدم خضوع الحسابات الخاصة للهيئة العامة للرقابة المالية لحكم المادة الحادية عشرة من المرسوم بقانون رقم (27) لسنة 2012 بربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 2012/2013، وإلزام وزارة المالية برد المبالغ التي قامت بخصمها من الإيرادات الشهرية للهيئة تنفيذًا لحكم هذه المادة، وتبين للجمعية العمومية أنها استندت في هذا الإفتاء إلى أن حكم هذه المادة لا ينبسط إلى الحسابات الخاصة التي تودع فيها موارد الجهات الموازنية التي تشملها الموازنة العامة للدولة بحسبان دعم موارد الخزانة العامة يكون من خارجها، ومن ثم فإن موارد هذه الحسابات ومن بينها الحسابات الخاصة التي تودع فيها موارد الهيئة المعروضة حالتها، بحسبانها داخلة في الموازنة العامة للدولة، غير مخاطبة بحكم تلك المادة، وكذلك تعارض حكم تلك المادة مع الأحكام الواردة في القانون رقم (10) لسنة 2009 المشار إليه من ناحية تضمّن هذا القانون الأخير حكما صريحا بترحيل الفائض من حسابات الهيئة من سنة إلى أخرى، ومن ثم فإن النص على استقطاع نسبة من الإيرادات الشهرية للهيئة وأيلولتها إلى الخزانة العامة للدولة يكون مخالفًا لهذا الحكم لمساسه بجزء من فوائض حسابات الهيئة ومنع ترحيل هذا الجزء إلى السنة التالية، ومن ناحية أن المادة الرابعة عشرة من هذا القانون نصت على إيداع حصيلة رسم التطوير في الحساب الخاص للهيئة وحددت أوجه صرف هذه الحصيلة وليس من بينها دعم موارد الموازنة العامة للدولة. وأنه يتعين تغليب الأحكام الواردة في هذا القانون الأخير التزامًا بقواعد التدرج التشريعى التي تعلى القانون الموضوعى على القانون من حيث الشكل فقط.

ولاحظت الجمعية العمومية أن المادة العاشرة من القانون رقم (85) لسنة 2020 بربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 2020/2021 قد تضمنت نصا جديدًا لم يرد في المواد المماثلة بالقوانين الصادرة بربط الموازنة العامة للدولة في السنوات السابقة يقضى بأيلولة نسبة (15%) من جملة الإيرادات الشهرية للهيئات العامة الخدمية التي تمول ذاتيا وترحل فوائضها وذلك إلى الخزانة العامة للدولة، وقد أعقب هذا النص عبارة “استثناء من أحكام القوانين المنظمة لها” وهى عبارة واضحة وصريحة تنبئ عن اتجاه إرادة مجلس النواب بشكل جلى إلى إحداث تعديل محدود في القوانين المنظمة لتلك الهيئات على نحو يسمح بأيلولة نسبة 15% من إيراداتها الشهرية إلى الخزانة العامة للدولة بالنسبة للسنة المالية 2020/2021 فقط. ومن ثم وإزاء تلك الإرادة الصريحة والواضحة على إجراء هذا التعديل في القوانين المشار إليها فإنه ما دام ظل هذا التعديل قائما ونافذًا، يغدو لا مناص من الالتزام به وإعمال مقتضاه.

وبناء على ما تقدم، ولما كانت الهيئة العامة للرقابة المالية إنما هي هيئة عامة معظم مواردها ذاتية ويرحل رصيد حساباتها التي تودع فيها مواردها من سنة مالية إلى أخرى وذلك على النحو الوارد بالقانون رقم (10) لسنة 2009 المشار إليه، وهى من الجهات الداخلة في الموازنة العامة للدولة والتي تشمل بالإضافة إلى موازنة الجهاز الإدارى وموازنة الإدارة المحلية موازنة الهيئات الخدمية على النحو الوارد بقوانين ربط الموازنة العامة للدولة، فإن تلك الهيئة باعتبارها كذلك تخضع لحكم المادة العاشرة من القانون رقم (85) لسنة 2020 السالف ذكرها، فتئول نسبة (15%) من إيراداتها الشهرية إلى الخزانة العامة للدولة استثناء من القانون المنظم لها رقم (10) لسنة 2009 المشار إليه، على نحو يغدو معه طلبها بإلزام وزارة المالية بوقف الخصم

من إيراداتها ورد جميع ما سبق خصمه منها نفاذًا لحكم تلك المادة استنادًا لعدم سريان حكم تلك المادة في مواجهتها، في غير محله متعينًا رفضه مع مراعاة أن هذا الإفتاء لا يخل بحق تلك الهيئة في اللجوء إلى الجمعية العمومية إذا ما أُثير خلاف بينها وبين وزارة المالية بشأن حدود وقيمة ما يتم خصمه نفاذًا لحكم تلك المادة.

لـــذلــــك

انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى رفض طلب الهيئة العامة للرقابة المالية إلزام وزارة المالية بوقف الخصم من إيراداتها، ورد جميع ما سبق خصمه منها؛ نفاذًا لحكم المادة العاشرة من القانون رقم (85) لسنة 2020 بربط الموازنة العامة للدولة للسنة المالية 2020/2021، وذلك على النحو المبين بالأسباب.

والسلام عليكم ورحمة الله وبركاته

تحريرًا في:           /           /2021

                          رئـيس الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع

                 المستشار/

         يسرى هاشم سليمان الشيخ

                        النــائـــب الأول لرئـيـس مـجـلـس الـدولــة