جلسة 3 من يونيه سنة 1999

الطعن رقم 3714 لسنة 37 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار الدكتور/ محمد جودت الملط

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد يسري زين العابدين وشفيق محمد سليم وثروت عبد الله أحمد ورأفت محمد يوسف ورائد جعفر النفراوي ود.إبراهيم علي حسن وسعد الله محمد حنتيره وعويس عبد الوهاب عويس ومحمد عبد الرحمن سلامة وأحمد إبراهيم عبد العزيز.

نواب رئيس مجلس الدولة

………………………………………………………………..

المبادئ المستخلصة:

موظف– تقرير الكفاية- إخطار العامل بأوجه النقص في مستوى أدائه- المقصود بالنقص في مستوى الأداء العادي- إخطار العامل بأوجه النقص لا يرتبط بدرجة الكفاية التي قدرتها له جهة الإدارة، إنما يرتبط بالهبوط الذي طرأ على مستوى أدائه عما كان عليه في تقرير العام السابق عن العام موضوع التقرير، بصرف النظر عن الدرجة التي وضعتها له جهة الإدارة- الإخطار في هذا الحالة لا يرقى إلى مرتبة الإجراء الجوهري الذي يترتب على إغفاله بطلان تقرير الكفاية.

• المواد 28 و 29 و 30 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، معدلا بالقانون رقم 115 لسنة 1983، والقانون 34 لسنة 1992.

الإجراءات

بتاريخ 30/7/1991 أودع الأستاذ/… المحامي بصفته نائبا عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن، قيد بجدولها العام برقم 3714 لسنة 37 ق عليا، في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري في الدعوى رقم 5939 لسنة 40ق الذي قضى في منطوقه:

(أولا) بقبول طلب إلغاء تقرير كفاية المدعي عن عام 1984 شكلا، وفي الموضوع بإلغائه، مع ما يترتب على ذلك من آثار.

(ثانيا) بعدم جواز نظر طلب إلغاء القرار رقم 112 لسنة 1985؛ لسابقة الفصل فيه.

(ثالثا) إلزام كل من المدعي وجهة الإدارة المصروفات مناصفة.

وطلب الطاعن في ختام تقرير الطعن -وللأسباب الواردة فيه- الحكم بقبول الطعن شكلا وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه في شقه الأول، والقضاء برفض الدعوى، مع إلزام المطعون ضده المصروفات.

وقد تم إعلان تقرير الطعن قانونا، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا.

وتداولت دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية) نظر الطعن، حيث قررت بجلسة 11/7/1997 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية موضوع)، التي نظرته بجلسة 29/9/1997، وتداولت نظره على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، إلى أن قررت بجلسة 9/5/1998 إحالته إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة (54) مكررا من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة معدلا بالقانون رقم 134 لسنة 1984؛ وذلك للأسباب التي تضمنها قرار الإحالة، والمتمثلة في أن القانون رقم 47 لسنة 1978 بنظام العاملين المدنيين بالدولة ينص في المادة (28) على أن: “… ويكون تقدير الكفاية بمرتبة ممتاز أو جيد جدا أو متوسط أو ضعيف…”.

وينص في المادة (29) على أنه: “يجب إخطار العاملين الذين يرى رؤساؤهم أن مستوى أدائهم أقل من مستوى الأداء العادي بأوجه النقص في هذا الأداء…”.

ونظرا إلى أن الفصل في الطعن يتوقف على تحديد مدلول عبارة “مستوى الأداء العادي” الواردة بالمادة (29) المشار إليها، وإذ سبق لهذه المحكمة أن قضت في الطعن رقم 1795 لسنة 33 ق عليا بجلسة 25/2/1990 بما مفاده وجوب إخطار العامل بأوجه النقص في أدائه قبل وضع تقرير الكفاية عنه إذا قدرت كفايته بأقل من التقدير العام السابق، ولو كان التقرير السابق بمرتبة ممتاز واللاحق بمرتبة جيد.

في حين أنها قضت في الطعن رقم 2117 لسنة 42 ق عليا بجلسة 3/1/1998 بأن العاملين الواجب إخطارهم قبل وضع التقرير بأن مستوى أدائهم يقل عن مستوى الأداء العادي هم أولئك المزمع تقدير كفايتهم بمرتبة ضعيف دون سواهم.

وإنه لذلك قررت المحكمة إحالة الطعن الماثل إلى دائرة توحيد المبادئ بعدما تبين لها وجود أحكام سابقة صادرة عن هذه المحكمة يخالف بعضها البعض.

وقد أعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا ارتأت فيه أنه لا محل لإعمال نص المادة (29) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 بإخطار العامل بأوجه النقص في أدائه طبقا لنتيجة القياس الدوري أولا بأول؛ لإلغاء المشرع نظام قياس الأداء بصفة دورية بالتعديل الذي أدخله على المادة 28 من القانون المشار إليه بالقانون رقم 115 لسنة 1983 والقانون رقم 34 لسنة 1992، وذلك على النحو الوارد بالأسباب.

وقد تحدد لنظر الطعن أمام هذه الدائرة جلسة 1/10/1998، وتدوول نظره أمام الدائرة على النحو المبين بمحاضر الجلسات، إلى أن تقرر حجز الطعن للحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.

من حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص -حسبما يبين من الأوراق- في أن المدعي (المطعون ضده) كان قد أقام الدعوى رقم 5939 لسنة 40ق بعريضة أودعها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري (دائرة الترقيات) بتاريخ 10/10/1985، انتهى في ختامها إلى طلب الحكم بإلغاء تقرير كفايته عن سنة 1984 بمرتبة جيد وما يترتب على ذلك من آثار, وبإلغاء القرار رقم 112 لسنة 1985 فيما تضمنه من تخطيه في الترقية إلى الدرجة الأولى.

وقال شرحا لدعواه إنه التحق بالخدمة في 15/4/1968 بالإدارة العامة لرعاية الشباب بجامعة الأزهر بعد حصوله على بكالوريوس الخدمة الاجتماعية، وجميع تقارير كفايته بمرتبة ممتاز، ورقي إلى الدرجة الثانية التخصصية (خدمات اجتماعية) في 31/12/1977، وفي 1/6/1985 تسلم تقرير كفايته عن سنة 1984 بمرتبة جيد (85) درجة، وهو لا يتفق والواقع، فضلا عن مخالفته لأحكام القانون؛ إذ لم يخطر بأن مستوى أدائه أقل من المستوى العادي للأداء أو يشوبه نقص، فبادر بالتظلم منه في 8/6/1985، وقررت لجنة التظلمات رفض التظلم، وأضاف أنه في 21/8/1985 صدر القرار رقم 112 لسنة 1985 متضمنا تخطيه في الترقية إلى الدرجة الأولى.

وبجلسة 6/6/1991 حكمت المحكمة بقبول طلب إلغاء تقرير كفاية المدعي عن عام 1984 شكلا، وفي الموضوع بإلغائه مع ما يترتب على ذلك من آثار (وهو الشق محل الطعن)، وأقامت المحكمة حكمها -بعد استعراضها لنص المادة 29 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978- على أساس أن المحكمة الإدارية العليا ذهبت في الطعن رقم 1795 لسنة 33ق عليا بجلسة 25/2/1990 إلى أن قاعدة إخطار العاملين الذين يرى رؤساؤهم أن مستوى أدائهم أقل من مستوى الأداء العادي بأوجه النقص في الأداء هي قاعدة تستهدف المصلحة العامة وتحقيق الضمان للعاملين المجدين، وهذه القاعدة يتسع حكمها ليشمل إخطار العامل بما أصابه من وهن أو اعتراه من خمول أو فتور همة عما كان عليه في العام السابق, وأنه طبقا لذلك، وإذ إن تقرير المدعي عن عام 1983 كان بمرتبة ممتاز، وأن جهة الإدارة لم تخطره كتابة قبل وضع التقرير المطعون فيه عن عام 1984 بدرجة جيد بأوجه النقص التي أدت إلى خفض مرتبة كفايته في التقرير الطعين, فمن ثم يكون هذا التقرير مخالفا للقانون متعينَ الإلغاء.

ولم ترتضِ جامعة الأزهر الحكم في الشق المشار إليه، فأقامت طعنها على سند من أن الحكم المطعون فيه أخطأ في تطبيق القانون وفي تفسيره وتأويله؛ إذ إنه تبنى ضرورة إخطار العامل كتابة بأوجه النقص في أدائه، في حين أن المادة (29) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة لم تحدد وسيلة هذا الإخطار، فقد يتم كتابة أو شفاهة، وإذا كان المشرع يتطلب الإخطار الكتابي لنص على ذلك صراحة.

………………………………..

ومن حيث إن مقطع النزاع في الطعن الماثل يتمثل في بيان مرتبة الكفاية التي يتعين على جهة الإدارة إخطار العامل بأوجه القصور في مستوى أدائه إذا قررت النزول بهذه المرتبة إلى أدنى من مرتبة الكفاية التي سبق أن وضعتها له.

ومن حيث إن المادة (28) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 (معدلة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 والقانون رقم 34 لسنة 1992) تنص على أن: “تضع السلطة المختصة نظاما يكفل قياس كفاية الأداء الواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعية الوظائف بها.

ويكون قياس الأداء مرة واحدة خلال السنة قبل وضع التقرير النهائي لتقدير الكفاية، وذلك من واقع السجلات والبيانات التي تعدها الوحدة لهذا الغرض، ونتائج التدريب المتاح، وكذلك أية معلومات أو بيانات أخرى يمكن الاسترشاد بها في قياس كفاية الأداء.

ويعتبر الأداء العادي هو المعيار الذي يؤخذ أساسا لقياس كفاية الأداء, ويكون تقدير الكفاية بمرتبة ممتاز أو جيد جدا أو جيد أو متوسط أو ضعيف, ويجب أن يكون التقدير بمرتبتي ممتاز وضعيف مسببا ومحددا لعناصر التميز أو الضعف التي أدت إليه، ولا يجوز اعتماد التقرير إلا باستيفاء ذلك…”.

وتنص المادة (29) من ذات القانون على أنه: “يجب إخطار العاملين الذين يرى رؤساؤهم أن مستوى أدائهم أقل من مستوى الأداء العادي بأوجه النقص في هذا الأداء طبقا لنتيجة القياس الدوري للأداء أولا بأول”.

كما تنص المادة (30) على أن: “تعلن وحدة شئون العاملين العامل بصورة من البيان المقدم عن أدائه أو تقرير الكفاية بمجرد اعتماده من السلطة المختصة أو من لجنة شئون العاملين بحسب الأحوال. وله أن يتظلم منه خلال عشرين يوما من تاريخ علمه.

ويكون تظلم العاملين شاغلي الوظائف العليا من البيانات المقدمة عن أدائهم إلى السلطة المختصة.

ويكون تظلم باقي العاملين إلى لجنة تظلمات تنشأ لهذا الغرض، وتشكل بقرار من السلطة المختصة من ثلاثة من كبار العاملين ممن لم يشتركوا في وضع التقرير، وعضو تختاره اللجنة النقابية بالوحدة إن وجدت.

ويبت في التظلم خلال ستين يوما من تاريخ تقديمه, ويكون قرار السلطة المختصة أو اللجنة نهائيا.

ولا يعتبر بيان تقييم الأداء أو التقرير نهائيا إلا بعد انقضاء ميعاد التظلم منه أو البت فيه”.

ومن حيث إنه يبين من النصوص المتقدمة أن المشرع وضَع تنظيما متكاملا لقياس كفاية الأداء للعاملين المدنيين بالدولة, حيث أعطى السلطة المختصة (بمفهومها المحدد في هذا القانون) إمكانية وضْع نظام يكفل قياس الأداء، يختلف من جهة إلى أخرى تبعا لاختلاف طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعية الوظائف بها, ووضَع ضوابط واجبة التطبيق عند تطبيق مثل هذا النظام، وهي أن يكون قياس كفاية الأداء مرة واحدة في السنة، سابقا على وضع التقرير النهائي، وعلى أن يستقى القياس من واقع السجلات والبيانات ونتائج التدريب وأية معلومات أو بيانات أخرى يمكن الاسترشاد بها.

وقد استنت المادة (29) من قانون نظام العاملين المشار إليه قاعدة مؤداها إخطار العامل بأوجه النقص في مستوى أدائه العادي، والمقصود بذلك: المستوى الذي كان عليه في تقرير العام السابق، على أن يوضح في الإخطار الأسباب التي بني عليها هذا النقص.

ولا يقتصر الأمر في مفهوم هذا النص على تبصير العامل بما اعترى أداءه من نقص عن مستوى الأداء العادي على وفق المعايير الموضوعة فحسب، وإنما يتسع حكمها كذلك ليشمل إخطار العامل بما أصابه من وهن أو اعتراه من خمول وفتور همة عما كان عليه في العام السابق أو السنوات السابقة عليه.

بمعنى أن إخطار العامل بأوجه النقص لا يرتبط بدرجة الكفاية التي قدرتها له جهة الإدارة، إنما يرتبط أساسا بالهبوط الذي طرأ على مستوى أداء العامل عما كان عليه سابقا، بصرف النظر عن الدرجة التي وضعتها له جهة الإدارة، مادام أنها كانت أقل من الدرجة الحاصل عليها في العام السابق على التقرير محل الطعن.

والإخطار في هذه الحالة لا يرقى إلى مرتبة الإجراء الجوهري الذي يترتب على إغفاله بطلان تقرير الكفاية؛ إذ الواضح من صياغة نص المادة (29) المبينة سالفا أن إخطار العامل بأوجه النقص في مستوى أدائه الذي أصبح أقل من المستوى الذي كان عليه من قبل هو من قبيل التوجيه إلى واجب يقع أساسا على عاتق العامل نفسه، بأن يحافظ وباستمرار على مستوى الأداء الذي اعتاده ولا ينزل عنه، فلا يَرقى الإخطار بهذه المثابة إلى مرتبة الإجراء الجوهري الذي يترتب على إغفاله إلحاق البطلان في تقدير كفاية العامل، ولا يعد ذلك إخلالا بضمانة جوهرية للعامل؛ إذ قرر المشرع للعاملين في المادة (30) المبينة سالفا الضمانات الجوهرية الكفيلة بالحفاظ على حقوقهم المشروعة، وذلك بمرور تقارير الكفاية بالإجراءات والمراحل التي رسمها القانون والتي يتعين أن تمر بها، وهي إعلانها، والتظلم منها في المواعيد المقررة، وتشكيل اللجان المختصة ببحث هذه التظلمات، ومواعيد البت فيها لكي تصبح نهائية، وهي كلها ضمانات أساسية للعامل؛ حتى لا تخرج جهة الإدارة عن المشروعية عند وضع تقارير كفاية العاملين وتحديد الدرجة التي يستحقها كل منهم، وهذه الإجراءات كلها تعد من الضمانات الجوهرية التي تَجُبُّ ضمانةَ الإخطار وتُغني عنها.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن إخطار العامل بأوجه النقص في مستوى أدائه العادي يكون في حالة هبوط هذا المستوى عما كان عليه في تقرير العام السابق عن العام موضوع التقرير، أيا كانت درجته، ولا يترتب على إغفال جهة الإدارة القيام بهذا الإخطار بطلان تقرير الكفاية محل الطعن, وأمرت بإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.