جلسة 5 من مارس سنة 1998

الطعن رقم 3675 لسنة 40 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ علي فؤاد الخادم

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ د.محمد جودت الملط وحنا ناشد مينا ومحمد يسري زين العابدين ورائد جعفر النفراوي وفاروق علي عبد القادر وسعد الله محمد حنتيرة ود.إبراهيم علي حسن ود.محمد عبد السلام مخلص وجودة عبد المقصود فرحات ومنصور حسن غربي.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

 (أ) لجان– معيار تمييز الهيئات القضائية عن اللجان الإدارية ذات الاختصاص القضائي- لا تعد اللجنة من الهيئات القضائية إذا افتقدت القواعد الأصولية التي تهيمن على التشكيلات القضائية، كأن يغلب على تشكيلها الطابع الإداري، وألا يكون تشكيلها وترا، وألا يتلاقى طرفا الخصومة أمامها، كأن يكون من يدعى لإبداء دفاعه أمامها هو أحد الخصوم دون الآخر- ما يصدر عن مثل هذه اللجنة هو قرار إداري صادر عن لجنة أو هيئة إدارية لها اختصاص قضائي، يقبل الطعن فيه أمام محاكم مجلس الدولة- إسباغ المحكمة الدستورية العليا وصف (هيئة ذات اختصاص قضائي) على إحدى اللجان؛ وصولا إلى مباشرة ولايتها في بحث دستورية ما يحال إليها من هذه اللجنة، لا يعني أن قراراتها تعد أحكاما قضائية، مما تنحسر عنه بالتالي ولاية محاكم مجلس الدولة.

(ب) مقابل التحسين– طبيعة لجنة الطعن في مقابل التحسين المنصوص عليها في المادة (8) من القانون رقم 222 لسنة 1955- هذه اللجنة لا تعد من الهيئات القضائية- ما يصدر عنها لا يعدو في حقيقته أن يكون قرارا إداريا صادرا عن لجنة أو هيئة إدارية لها اختصاص قضائي، وهو ما يقبل الطعن فيه أمام محاكم مجلس الدولة.

• المواد 6 و 7 و 8 و 9 من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة^([1]).
• حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر بجلسة 4 من يونيه سنة 1988 في القضية رقم 12 لسنة 8ق (دستورية)، المتضمن اعتبار لجنة الطعن في مقابل التحسين من الهيئات ذات الاختصاص القضائي في مفهوم المادة 21/أ من قانون المحكمة الدستورية العليا، وقد رفضت المحكمة في هذا الحكم الطعن بعدم دستورية القانون المذكور.

الإجراءات

في يوم الإثنين الموافق 25 من يوليو سنة 1994 أودع الأستاذ/… المحامي بالنقض بصفته وكيلا عن الطاعن، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدول تلك المحكمة برقم 3675 لسنة 40 القضائية عليا، ضد المطعون ضدهما، في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (دائرة منازعات الأفراد ب) بجلسة 23 من يونيه سنة 1994 في الدعوى رقم 6839 لسنة 47 ق، الذي قضى بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى، وإلزام المدعي المصروفات.

وطلب الطاعن -للأسباب التي أوردها بتقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وبوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وبإلغاء ذلك الحكم، والحكم مجددا باختصاص محكمة القضاء الإداري ولائيا بنظر الدعوى، وإعادتها إليها للفصل في موضوعها، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.

وجرى إعلان تقرير الطعن إلى المطعون ضدهما على النحو المبين بالأوراق، وقد أحيل الطعن إلى هيئة مفوضي الدولة التي أعدت تقريرا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، وإلغاء الحكم المطعون فيه، وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري (بهيئة مغايرة) للفصل في الموضوع، مع إرجاء البت في المصروفات.

وحددت جلسة 10 من نوفمبر سنة 1995 لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون، التي تداولت نظره بالجلسات إلى أن قررت إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى موضوع) لنظره بجلسة 31/3/1996، وتدوول الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا التي رأت أنه بالنظر إلى أن محكمة القضاء الإداري استندت في حكمها المطعون فيه إلى حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر بجلسة 4 من يونيه سنة 1988 في القضية رقم (12) لسنة 8ق دستورية، حيث ذهبت إلى أن لجنة الطعن في مقابل التحسين المنصوص عليها في المادة (8) من القانون رقم (222) لسنة 1955 تعتبر هيئة ذات اختصاص قضائي في تطبيق أحكام المادة (21) من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979، فيما استقرت أحكام المحكمة الإدارية العليا على أن هذه اللجنة هي لجنة إدارية ذات اختصاص قضائي يختص مجلس الدولة بنظر الطعن في قراراتها طبقا للبند ثامنا من المادة (10) من القانون رقم (47) لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة؛ لذلك قررت المحكمة الإدارية العليا بجلسة 9 من يونيه سنة 1996 إحالة الطعن إلى دائرة توحيد المبادئ المشكلة طبقا لنص المادة (54) مكررا من القانون رقم 47 لسنة 1972 المشار إليه؛ للفصل في الخلاف القائم حول طبيعة اللجنة المنصوص عليها في المادة (8) من القانون رقم (222) لسنة 1955، وما إذا كان ما يصدر عنها يعتبر حكما قضائيا لا يقبل الطعن فيه أمام محاكم مجلس الدولة، أم إنه يعتبر من قبل القرارات الإدارية التي يجوز الطعن فيها أمام مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري.

وحددت جلسة 5/12/1996 لنظر الطعن أمام دائرة توحيد المبادئ، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني خلصت فيه إلى أن لجنة الطعون المنصوص عليها في المادة الثامنة من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة هي جهة إدارية ذات اختصاص قضائي، يختص بنظر الطعن في قراراتها مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري.

وتدوول الطعن بالجلسات أمام دائرة توحيد المبادئ على النحو الثابت بمحاضرها، حيث قدم الطاعن مذكرة بجلسة 4/12/1997 تمسك فيها بوجهة نظره، بينما قدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة بالجلسة نفسها طلبت فيها الحكم بأن اللجنة المنصوص عليها في المادة الثامنة من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة هي هيئة ذات اختصاص قضائي، وتخرج القرارات الصادرة عنها عن نطاق القرارات الإدارية التي يختص بنظرها مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري، مع إعادة الطعن إلى المحكمة للقضاء فيه على مقتضى ما تقدم.

وبالجلسة نفسها قررت المحكمة حجز الطعن للحكم لجلسة 5 من مارس سنة 1998، وصرحت بتقديم مذكرات لمن يشاء خلال أسبوعين وصرحت بالاطلاع، وأمسك طرفا الخصومة عن تقديم مذكرات، وصدر الحكم بالجلسة المحددة له، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.

من حيث إن مقطع النزاع في الطعن الماثل يدور حول طبيعة اللجنة المنصوص عليها في المادة (8) من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة، وما إذا كانت تعد هيئة ذات اختصاص قضائي، ومن ثم فإن ما يصدر عنها يعد حكما لا يقبل الطعن فيه أمام محاكم مجلس الدولة، أم أنها تعد لجنة إدارية ذات اختصاص قضائي، وما يصدر عنها يعد من القرارات الإدارية النهائية في مفهوم البند (ثامنا) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972.

وحيث إنه بالرجوع إلى القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة تبين أن المادة (6) منه تنص على أن: “تقدِّر قيمة العقار الداخل في حدود منطقة التحسين -قبل التحسين وبعده- لجنة تؤلف من:

1- مدير أعمال يندبه مراقب المراقبة الإقليمية بوزارة الشئون البلدية والقروية الواقع في دائرتها العقار.                                                                           (رئيسا)

2- المهندس الذي يرأس قسم التنظيم في المجلس البلدي المختص أو من ينوب عنه.

3- عضو من أعضاء المجلس البلدي المختص يختاره رئيس المجلس من غير الأعضاء المعينين بحكم وظائفهم.

4- مندوب عن تفتيش المساحة المختص.                                       (أعضاء)

… وتصدر اللجنة قرارها بالتقدير خلال شهرين من تاريخ ورود الأوراق إليها. وتبلغ القرار إلى المجلس البلدي المختص لاعتماده في موعد لا يجاوز خمسة عشر يوما, فإذا لم يعتمده أعاده إلى اللجنة مشفوعا بأسباب اعتراضه, وعلى اللجنة إعادة النظر واتخاذ قرار في الموضوع في موعد لا يجاوز خمسة عشر يوما من تاريخ إعادة الأوراق إليها.

ويعلن المجلس البلدي إلى ذي الشأن قرارات اللجنة التي يعتمدها، وكذلك القرارات التي تصدر منها في حالة إعادة التقديرات إليها”.

وتنص المادة (7) على أن: “لذوي الشأن الطعن في قرارات اللجان خلال ثلاثين يوما من تاريخ إعلانهم بها. ويؤدي الطاعن رسما قدره 1% من القدر المتنازع عليه من مقابل التحسين، بحيث لا يقل هذا الرسم عن جنيه واحد ولا يزيد على عشرين جنيها. ويجب أن يرفق الإيصال الدال على أداء الرسم بصحيفة الطعن. ويرد الرسم كله أو بعضه بنسبة ما يقضى به من طلبات الطاعن”.

وتنص المادة (8) على أن: “تفصل في الطعون لجنة تؤلف في كل مديرية أو محافظة من:

1- رئيس المحكمة الابتدائية الكائن في دائرتها العقار أو وكيلها.                  (رئيسا)

2- مراقب المراقبة الإقليمية بوزارة الشئون البلدية والقروية الواقع في دائرتها العقار أو من ينوب عنه.

3- مفتش المساحة أو من ينوب عنه.  4- مفتش المالية أو من ينوب عنه.

5- عضوين من أعضاء المجلس البلدي المختص يختارهما رئيس المجلس من غير الأعضاء المعينين بحكم وظائفهم.                                                               (أعضاء)

ويحل محل مراقب المراقبة الإقليمية لوزارة الشئون البلدية والقروية في القاهرة والإسكندرية وبورسعيد مدير المجلس البلدي المختص أو من ينوب عنه، وفي المحافظات الأخرى مهندس يندبه وزير الشئون البلدية والقروية، كما يحل رئيس القسم المالي أو من ينوب عنه في جميع المحافظات محل مفتش المالية.

ولا يجوز أن يشترك في عضوية اللجنة من يكون له أو لزوجته أو لأحد أقاربه أو أصهاره إلى الدرجة الرابعة، أو لمن يكون هو وكيلا عنه أو وصيا أو قيما عليه، مصلحة في التقدير. وكذلك من يكون قد سبق له الاشتراك في أعمال لجنة التقدير.

وتفصل هذه اللجنة في الطعون في ميعاد لا يجاوز شهرا من تاريخ ورودها إليها, وتكون قراراتها نهائية^([2])“.

وأخيرا فإن المادة (9) من القانون المشار إليه تنص على أن: “يعلن الطاعن بموعد الجلسة بكتاب موصى عليه مصحوب بعلم وصول قبل الجلسة بثمانية أيام على الأقل، وله أن يحضر بنفسه أو يستعين بمحام، على أن يتقدم بدفاعه مكتوبا, وللجنة أن تطلب إلى ذوي الشأن ما تراه لازما من إيضاحات، ويصدر القرار مسببا”.

وحيث إن البين من النصوص المتقدمة أن المشرع في القانون رقم 222 لسنة 1955 ناط تقدير مقابل التحسين بلجنة إدارية تشكل من الموظفين المشار إليهم بالمادة (6)، إضافةً إلى عضو واحد من المجلس البلدي يختاره رئيس المجلس من غير الأعضاء المعينين بحكم وظائفهم, وتعتمد قرارات اللجنة من المجلس البلدي المختص, ويعلن المجلس إلى ذي الشأن قرار اللجنة, ولهذا الأخير أن يطعن في القرار خلال ثلاثين يوما, وتقضي في الطعن لجنة الطعون محل البحث والتي يرأسها رئيس المحكمة الابتدائية الكائن في دائرتها العقار أو وكيلها, أما باقي أعضاء اللجنة فهم الموظفون الإداريون من رؤساء أعضاء لجنة التقدير، فضلا عن عضوين من أعضاء المجلس البلدي المختص, ويعلن الطاعن وحده (وهو صاحب العقار المحمل بمقابل التحسين) بموعد انعقاد لجنة الطعون ليبدي دفاعه كتابة إما بنفسه أو بواسطة محام, وتصدر اللجنة قرارا مسببا بالفصل في الطعن.

وحيث إنه ولئن كان البادي مما تقدم أن لجنة الطعون المنصوص عليها بالمادة (8) من القانون رقم 222 لسنة 1955 هي برئاسة رئيس المحكمة الابتدائية الواقع في دائرتها العقار محل مقابل التحسين أو وكيلها, إلا أن باقي أعضاء اللجنة إما من ممثلي الجهات الإدارية أو أعضاء المجلس البلدي الذي يحصل مقابل التحسين لحسابه طبقا لنص المادة (13) من القانون المشار إليه, كما أن الذي يجوز له الطعن أمام اللجنة هو مالك العقار المحمل بمقابل التحسين وحده، وهو الذي يدعى لإبداء دفاعه الكتابي.

وحيث إن لجنة الطعون المشار إليها وبتشكيلها المنصوص عليه بالمادة 8 من القانون رقم 222 لسنة 1955 تفتقد بعض القواعد الأصولية التي تهيمن على الجهات القضائية؛ إذ يغلب على تشكيلها الطابع الإداري, حيث لا تضم سوى عضو قضائي واحد من بين مجموع أعضائها, وإضافة إلى ما سبق فإذا كان الأصل أن يكون تشكيل الجهة القضائية وترا فإن البادي أن اللجنة المشار إليها مشكلة من ستة أعضاء, وهو ما يعني أن يغلب الجانب الذي منه الرئيس في حالة تساوي عدد الأصوات، في حين أن الأصل أن تصدر الأحكام القضائية بأغلبية الآراء عملا بحكم المادة (169) من قانون المرافعات المدنية والتجارية، الأمر الذي لا يتحقق إلا إذا كان عدد أعضاء التشكيل وترا. وأخيرا فإن الذي يدعى لإبداء دفاعه أمام اللجنة هو الطاعن وحده (وهو صاحب العقار المحمل بمقابل التحسين)، وبذلك لا يتلاقى طرفا الخصومة أمام اللجنة المشار إليها، وتفتقد الخطوة الأولى من خطوات الخصومة القضائية.

وحيث إنه وإزاء ما تقدم فإن ما يصدر عن لجنة الطعون في مقابل التحسين لا يعدو في حقيقته أن يكون قرارا إداريا صادرا عن لجنة أو هيئة إدارية لها اختصاص قضائي، وهو ما يقبل الطعن فيه أمام مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري عملا بحكم البند (ثامنا) من المادة (10) من القانون رقم 47 لسنة 1972, وهذا التكييف لطبيعة القرارات الصادرة عن لجنة الطعون المنصوص عليها بالمادة (8) من القانون رقم 222 لسنة 1955 لا يتصادم مع ما قضت به المحكمة الدستورية العليا في حكمها الصادر بجلسة 4 من يونيه سنة 1988 في القضية رقم 12 لسنة 8ق دستورية من اعتبارها هيئة ذات اختصاص قضائي في مفهوم المادة 21/أ من قانون المحكمة الدستورية العليا رقم 48 لسنة 1979، وصولا من المحكمة لمباشرة اختصاصها في الرقابة القضائية على دستورية القوانين واللوائح فيما إذا تراءى للجنة المشار إليها أثناء نظر نزاع مطروح أمامها عدم دستورية نص في قانون أو لائحة لازم للفصل في النزاع؛ لأن وصول المحكمة الدستورية العليا إلى مباشرة ولايتها في بحث دستورية ما يحال إليها من اللجنة المبينة سالفا, لا يعني أن قراراتها الصادرة بالفصل في الطعون المتعلقة بفرض مقابل التحسين تعد أحكاما قضائية مما تنحسر عنه بالتالي ولاية مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن قرارات لجنة الطعون المنصوص عليها في المادة 8 من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين عن العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة تعد قرارات إدارية نهائية صادرة عن جهة إدارية ذات اختصاص قضائي، يختص بنظر الطعن فيها مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري، وقررت إعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.

⁽[1]⁾ قضت المحكمة الدستورية العليا بجلسة 14/4/2002 في القضية رقم 198 لسنة 20 القضائية (دستورية) بعدم دستورية نص الفقرة الأخيرة من المادة الثامنة من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة، فيما تضمنه من نهائية قرار لجنة الطعن.

⁽[2]⁾ قضت المحكمة الدستورية العليا بجلسة 14/4/2002 في القضية رقم 198 لسنة 20 القضائية (دستورية) بعدم دستورية نص الفقرة الأخيرة من المادة الثامنة من القانون رقم 222 لسنة 1955 بشأن فرض مقابل تحسين على العقارات التي يطرأ عليها تحسين بسبب أعمال المنفعة العامة، فيما تضمنه من نهائية قرار لجنة الطعن.