جلسة 2 من يناير سنة 1997

الطعن رقم 154 لسنة 34 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ علي فؤاد الخادم

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ د.محمد جودت الملط وحنا ناشد مينا ومحمد يسري زين العابدين ورائد جعفر النفراوي وفاروق علي عبد القادر ومحمد مجدي خليل ومنصور حسن غربي وعلي عوض محمد صالح والسيد محمد العوضي ومحمد إبراهيم قشطة.

نواب رئيس مجلس الدولة

………………………………………………………………..

المبادئ المستخلصة:

 (أ) عقد إداري– مناط اعتبار العقد عقدا إداريا– يعد العقد عقدا إداريا إذا كان أحد طرفيه شخصا معنويا عاما، ومتصلا نشاطه بمرفق عام، ومتضمنا شروطا غير مألوفة في نطاق القانون الخاص- ما تبرمه الإدارة من عقود لا تعد بذاتها عقودا إدارية، فمنها ما تعد إدارية تأخذ فيها الإدارة بوسائل القانون العام بوصفها سلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات لا يتمتع بمثلها المتعاقد معها، ومنها ما تنـزل فيه منـزلة الأفراد في تعاقدهم، فتبرم عقودا تستعين فيها بوسائل القانون الخاص- إذا فقد العقد شرطا من الشروط التي يتحقق بتوفرها مناط العقد الإداري صار العقد من عقود القانون الخاص.

(ب) عقد إداري– مناط اعتبار العقد عقدا إداريا- الشروط الاستثنائية- الشرط الذي يتضمنه عقد بيع أرض، بإقامة مشروع معين فيها، هو شرط غير مألوف في عقود القانون الخاص، التي تعطى للمشتري الحق في التصرف في الأرض محل التعاقد بجميع أنواع التصرفات الجائزة قانونا.

(ج) عقد إداري– صور للعقود الإدارية- عقد البيع المبرم بين إحدى المحافظات والغير بشأن الأراضي المملوكة لها ملكية خاصة يعد عقدا إداريا، متى اتصل التعاقد بمرفق عام، وتضمن شروطا استثنائية غير مألوفة في القانون الخاص- تطبيق: العقود المبرمة بين محافظة البحر الأحمر والغير بشأن استثمار الأراضي المملوكة لها ملكية خاصة، الكائنة بالمركز السياحي الجديد بمدينة الغردقة، تعد عقودا إدارية.

(د) اختصاص– تختص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بالفصل في أصل المنازعات الناشئة عن العقود الإدارية، وما يتفرع عنها؛ باعتبار أن قاضي الأصل هو قاضي الفرع- تطبيق: تختص محاكم مجلس الدولة بنظر المنازعات الناشئة عن القرارات الصادرة عن المحافظ بسحب الأراضي المخصصة للمشروع من المستثمر.

الإجراءات

في يوم الأحد الموافق 6/12/1987 أودعت هيئة قضايا الدولة عن كل من السيد/ محافظ البحر الأحمر والسيد/ رئيس الوحدة المحلية لمدينة الغردقة، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 154 لسنة 34ق، في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (دائرة العقود والتعويضات) بجلسة 1/11/1987 في الدعوى رقم 1263 لسنة 41ق، القاضي بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى وإحالتها بحالتها إلى محكمة الغردقة الابتدائية المختصة، وإبقاء الفصل في المصروفات.

وطلب الطاعنان -للأسباب الواردة بتقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وإلغاء الحكم المطعون فيه، وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري لتفصل فيها مجددا، مع إلزام المطعون ضده مصروفات الطعن ومقابل أتعاب المحاماة.

وقد تم إعلان الطعن قانونا، وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني، ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا مع إلزام الطاعنين المصروفات.

وتدوول نظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون (الدائرة الأولى عليا) حيث قررت بجلسة 18/6/1991 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثالثة فحص طعون) لنظره بجلسة 19/6/1991 للاختصاص، حيث قررت هذه الدائرة بجلسة 6/5/1992 إحالته إلى دائرة الموضوع لنظره بجلسة 23/6/1992، وقد تدوول نظر الطعن أمامها على النحو المبين بمحاضر الجلسات إلى أن قررت بجلسة 5/1/1993 إحالته إلى الدائرة المشكلة طبقا للمادة 54 مكررا من القانون رقم 47 لسنة 1972 بتنظيم مجلس الدولة معدلا بالقانون رقم 136 لسنة 1984، وذلك للأسباب التي تضمنها قرار الإحالة، والمتمثلة في أن الحكم المطعون فيه فيما قضى به من عدم اختصاص محكمة القضاء الإداري بنظر الطعن على قرار سحب قطع الأراضي المخصصة للمدعي بمدينة الغردقة يخالف قضاء سابقا لدائرة فحص الطعون، انتهت فيه إلى رفض الطعن على حكم صادر عن محكمة القضاء الإداري قضى في موضوع مماثل دون أدنى إشارة لمسألة الاختصاص الولائي المتعلقة بالنظام العام، مما يعتبر قضاء ضمنيا بدخول الطعن على القرارات المماثلة في ولاية مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري، وأنه لما كان العدول عما أقرته دائرة فحص الطعون من ولاية القضاء الإداري في هذا الشأن يستلزم العرض على توحيد المبادئ طبقا لما قررته المادة 54 مكررا المذكورة آنفا؛ لذا قررت الدائرة الإحالة إليها.

وقد أعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا ارتأت فيه الحكم بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر القرار الصادر بفسخ عقد بيع أملاك الدولة الخاصة، مادامت الدولة قد تصرفت فيها على النحو الذي يتصرف فيه الأفراد في أموالهم الخاصة؛ بحسبانها منازعة عقدية تدور في فلك العقد وترتبط بطبيعته القانونية.

وقد تحدد لنظر الطعن أمام هذه الدائرة جلسة 2/5/1995، وفيها أودع الحاضر عن المطعون ضده حافظة مستندات طويت على حكم المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم 2 لسنة 15ق، وصرح بأن موكله قد توفي إلى رحمة الله، وقررت الدائرة التأجيل لجلسة 4/5/1995 للتعقيب على تقرير هيئة مفوضي الدولة وعلى المستند المقدم بالجلسة، ولتصحيح شكل الدعوى، ثم تدوول نظر الطعن أمام الدائرة على النحو المبين بالجلسات، وبجلسة 1/6/1995 أودعت هيئة قضايا الدولة مذكرة بدفاعها، طلبت في ختامها الحكم باختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعوى المطعون في حكمها، ثم أودعت بجلسة 5/10/1995 محضر تصحيح شكل الطعن بإعلان ورثة المرحوم/… وهم:…، كما أودعت بجلسة 2/11/1995 مذكرة ثانية بدفاعها مماثلة لمذكرة دفاعها الأولى المودعة بجلسة 1/6/1995.

ونظر الطعن على النحو المبين بمحاضر الجلسات إلى أن قررت المحكمة حجز الطعن للحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.

ومن حيث إن مقطع النزاع في الطعن الماثل يتمثل في مدى اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر المنازعات الناشئة عن العقود المبرمة بين محافظة البحر الأحمر والمستثمرين بشأن الأراضي المملوكة لها ملكية خاصة، بما في ذلك المنازعات المتعلقة بالقرارات الصادرة عن المحافظة بسحب الأراضي السابق تخصيصها.

ومن حيث إن الواقعة موضوع الحكم المطعون فيه تتمثل في أن محافظة البحر الأحمر قامت ببيع قطعتي الأرض موضوع العقد الابتدائي المؤرخ في 13/10/1982 إلى السيد/… بغرض إقامة مشروع سياحي، وتضمن العقد في البند الثاني عشر منه التزام السيد المذكور بإقامة المشروع المخصصة له قطعتا الأرض خلال مدة لا تتجاوز ثلاث سنوات من تاريخ تسلمها، إلا أنه لم يتم إقامة المشروع خلال هذه المدة، فقامت الجهة الإدارية بسحب قطعتي الأرض رقمي 17 و18 منه بموجب القرار رقم 84 لسنة 1986 الصادر عن الوحدة المحلية لمدينة الغردقة، فقام المذكور بالطعن على ذلك بالدعوى رقم 1263 لسنة 41ق، حيث صدر الحكم بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى وإحالتها إلى المحكمة المختصة بالقضاء العادي، ولدى نظر الدائرة المختصة الطعن المرفوع ضد هذا الحكم ارتأت العدول عن مبدأ سبق أن قررته دائرة فحص الطعون بحكم أصدرته برفض الطعن على حكم لمحكمة القضاء الإداري تعرض لموضوع قرار مماثل للقرار المطعون عليه في الدعوى رقم 1263 لسنة 41ق المشار إليها، ويتمثل هذا المبدأ في اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري ولائيا بنظر مثل هذه المنازعات، بينما ترجح الدائرة نقيض ذلك ودخول مثل هذه المنازعات في اختصاص القضاء العادي.

ومن حيث إن المستقر عليه في قضاء المحكمة الإدارية العليا أن العقد يعد إداريا إذا كان أحد طرفيه شخصا معنويا عاما، ومتصلا نشاطه بمرفق عام، ومتضمنا شروطا غير مألوفة في نطاق القانون الخاص، وأن الإدارة حينما تبرم عقدا من العقود لا يعد بذاته عقدا إداريا؛ حيث إن العقود التي تبرمها كشخص من أشخاص القانون العام مع الأفراد بمناسبة ممارستها لنشاطها في إدارة المرافق العامة وتسييرها ليست سواء، فمنها ما يعد إداريا تأخذ فيها الإدارة بوسائل القانون العام بوصفها سلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات لا يتمتع بمثلها المتعاقد معها، وقد تنزل منزلة الأفراد في تعاقدهم فتبرم عقودا مدنية تستعين فيها بوسائل القانون الخاص.

وبناء على ذلك إذا فقد العقد شرطا من الشروط التي يتحقق بتوفرها مناط العقد الإداري، صار العقد من عقود القانون الخاص، وذلك كأن تفقد الإدارة صفتها كشخص معنوي عام، أو لا يكون العقد متصلا بمرفق عام من حيث نشاطه تنظيما أو تسييرا، أو أتى العقد على غرار عقود الأفراد، بأن يكون خاليا من الأخذ فيه بأسلوب القانون العام بحيث لا يتضمن شروطا استثنائية غير مألوفة في عقود القانون الخاص.

ومن حيث إنه في ضوء ما تقدم وإذ كان الثابت من الأوراق في الطعن الماثل أنه بتاريخ 17/5/1982 أصدر محافظ البحر الأحمر قراره رقم 33 لسنة 1982 باعتبار مشروع الغردقة السياحي الجديد مشروعا خاصا من مشروعات المحافظة.

ونصت المادة الأولى من هذا القرار على أن: “يعتبر مشروع مركز الغردقة السياحي الجديد مشروعا من مشروعات المحافظة، ويمول ذاتيا، وتتولى المحافظة الإشراف على تنفيذه، وذلك بهدف إنشاء مركز سياحي متكامل جديد يسهم في رفع مستوى الخدمات السياحية على ساحل البحر الأحمر، وتكون الغردقة من خلاله منطقة جذب للسياحة وهواة الغطس والسياحة العلاجية والدينية والثقافية والعلمية وأبحاث وعلوم البحار ومنح ميناء الغردقة أهمية خاصة”.

وتنفيذا لهذا الغرض اعتمد محافظ البحر الأحمر بتاريخ 14/11/1982 قائمة بالشروط والقواعد العامة المبدئية لاستغلال شواطئ البحر الأحمر والشريط الساحلي لمركز الغردقة السياحي الجديد، كذلك أصدر المحافظ بتاريخ 29/5/1986 قراره رقم 45 لسنة 1986 في هذا الخصوص، كما أنه تحقيقا لهذا الغرض أيضا خصصت محافظة البحر الأحمر قطع أراضٍ بمدينة الغردقة لمن يريد أن يساهم في هذا المشروع القومي.

ومن حيث إنه باستعراض بنود العقود التي أبرمتها محافظة البحر الأحمر مع الغير في هذا الشأن يتبين أن المحافظة -وهي شخص معنوي عام- تعاقدت مع هذا الغير بشأن إنشاء قرى سياحية علاجية على الأراضي الفضاء المملوكة لها ملكية خاصة، والتي يضمها المركز السياحي الجديد بمدينة الغردقة، وأن هذا التعاقد يتصل بمرفق عام هو مرفق السياحة، وذلك وصولا إلى الهدف الذي قام العقد لتحقيقه، وهو انتعاش السياحة العلاجية والمساهمة في إصلاح الاقتصاد القومي للبلاد، كما أن هذه العقود احتوت على شروط استثنائية غير مألوفة في القانون الخاص، يتمثل (أولها) فيما قضى به من اشتراط أن تكون المشاريع المراد إقامتها في المركز السياحي الجديد مشاريع للقرى السياحية العلاجية، ومثل هذا الشرط غير مألوف في عقود القانون الخاص التي تعطى للمشتري الحق في التصرف في الأرض محل التعاقد بجميع أنواع التصرفات الجائزة قانونا، وبذلك يكون هناك تحديد لنوع المشروع المتعاقد على إقامته على الأرض محل العقد، بأنه قرية للسياحة العلاجية، ومن ثم فإنه لا يحق للمتعاقد إقامة أي مشاريع أخرى عليها.

أما الشرط الاستثنائي (الثاني) فقد نص صراحة على التزام المتعاقد بإقامة مشروع القرية السياحية العلاجية خلال مدة محددة هي ثلاث سنوات، الأمر الذي يكشف عن نية جهة الإدارة في الأخذ بأسلوب القانون العام وأحكامه في هذه العقود، بل إن هذه الشروط الاستثنائية تظهر أيضا وبوضوح أكثر في كل من قائمة الشروط والقواعد العامة المبدئية لاستغلال شواطئ البحر الأحمر والشريط الساحلي لمركز الغردقة السياحي الجديد، والمعتمدة من المحافظ بتاريخ 14/11/1982، وكذلك في قرار محافظ البحر الأحمر رقم 45 لسنة 1986 الصادر بتاريخ 3/6/1986 المشار إليه سالفا.

ومن حيث إنه باستعراض قائمة الشروط والقواعد العامة المبدئية المذكورة سالفا تبين أن (قواعد استغلال الأراضي) تضمنت في فقراتها الخمس (أ، ب، جـ، د، هـ) عدة التزامات على عاتق المتعاقد مع الجهة الإدارية، من بينها ما نصت عليها الفقرة (أ) من أنه يلتزم كل من يرغب في استغلال جزء من ساحل البحر الأحمر داخل نطاق محافظة البحر الأحمر أن…، وتعطي المحافظة تسهيلات في الدفع على عشر سنوات، مع فترة سماح في الدفع لمدة ثلاث سنوات يتم خلالها استخراج جميع التراخيص والحصول على الموافقات اللازمة عن طريق وزارة السياحة وأي جهة أخرى مختصة بالمشروع على حسب نوعيته، وذلك على أساس البدء في إنشاء المشروع قبل انتهاء مدة السماح وإلا فيتم إلغاؤه من ناحية المحافظة واسترداد الأرض.

كما تضمنت (الشروط البنائية والطاقة الإيوائية) في فقراتها الثلاث عشرة (أ، ب، جـ، د، هـ… إلخ) عدة التزامات أخرى على عاتق المتعاقد مع جهة الإدارة، من بينها على سبيل المثال: الالتزام بتحديد سعة المنشأ السياحي بناء على كثافة الشاطئ، والالتزام بترك عمق خمسين مترا عن الشاطئ كحرم للشاطئ، والالتزام بعدم صرف المياه في البحر، والالتزام بمراعاة الطابع البيئي للمنطقة في المشروع، والالتزام بتوفير الرعاية الأمنية والطبية للسائحين.

وأخيرا فإنه باستعراض أحكام قرار محافظ البحر الأحمر رقم 45 لسنة 1986 المشار إليه آنفا يتبين أن المادة الأولى منه تنص على أنه: “يتعين على كل مستثمر يرغب في إقامة أحد المشروعات بالمركز السياحي الجديد بالغردقة الالتزام بما يأتي: 1-… 6-…”.

ومن حيث إنه بناء على ما تقدم جميعه فإن العقود المبرمة بين محافظة البحر الأحمر والغير بشأن استثمار الأراضي المملوكة لها ملكية خاصة، والكائنة بالمركز السياحي الجديد بمدينة الغردقة، تعد عقودا إدارية، وبثبوت هذه الصفة لتلك العقود يختص مجلس الدولة دون غيره بأصل المنازعات الناشئة عن هذه العقود، وما يتفرع عنها؛ باعتبار أن قاضي الأصل هو قاضي الفرع، وهذا الاختصاص ينعقد لمجلس الدولة تطبيقا لنص المادة 10 من القانون رقم 47 لسنة 1972، بما في ذلك المنازعات الناشئة عن القرارات الصادرة عن محافظ البحر الأحمر بسحب الأراضي المخصصة للمشروع من المستثمر؛ لعدم إقامته إياه خلال المدة المحددة.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة باختصاص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بنظر المنازعات الناشئة عن عقود البيع المبرمة بين محافظة البحر الأحمر والغير بشأن الأراضي المملوكة لها ملكية خاصة، وذلك في ضوء ما تضمنته هذه العقود من شروط استثنائية غير مألوفة، واتصالها بمرفق السياحة، وأمرت بإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.