جلسة 9 من إبريل سنة 2005

الطعن رقم 1522 لسنة 27 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار  الدكتور/ عبد الرحمن عثمان أحمد عزوز

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد أحمد الحسيني عبد المجيد وعادل محمود زكي فرغلي وإسماعيل صديق محمد راشد وكمال زكي عبد الرحمن اللمعي ومنصور حسن علي غربي والسيد محمد السيد الطحان وإدوارد غالب سيفين وعصام الدين عبد العزيز جاد الحق وسامي أحمد محمد الصباغ ومحمود إبراهيم محمود علي عطا الله.

نواب رئيس مجلس الدولة

………………………………………………………………..

المبادئ المستخلصة:

 (أ) مجلس الدولة– وظيفته القضائية– مناط تطبيق أحكام قانون المرافعات المدنية والتجارية على القسم القضائي لمجلس الدولة- تطبيق هذه الأحكام هو تطبيق احتياطي وثانوي، مشروط بعدم وجود نص خاص في قانون المجلس، وعدم تعارض نصوص قانون المرافعات مع طبيعة المنازعات الإدارية ونظام المجلس وأوضاعه نصا وروحا– الدعوى الإدارية تقوم على روابط القانون العام، وتتمثل في خصومة مردها إلى مبدأ الشرعية وسيادة القانون، وتتحرر بالتالي من لدد الخصومة الشخصية التي تهيمن على منازعات القانون الخاص^([1]).

• المادة 3 من القرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 بإصدار قانون مجلس الدولة.

(ب) دعوى– سقوطها وانقضاؤها لعدم السير في الإجراءات- طبيعة المنازعات الإدارية تستلزم تدخل القاضي الإداري بدور إيجابي، فلا تسقط الخصومة الإدارية بمضي ستة أشهر من آخر إجراء صحيح من إجراءات التقاضي فيها، ولا تنقضي بمضي سنتين على آخر إجراء صحيح فيها– النظام القضائي لمجلس الدولة يتأبى والأخذ بهذين النظامين الإجرائيين؛ لتعارض ذلك مع طبيعة المنازعة الإدارية التي يملك القاضي الإداري توجيهها وتهيئتها للفصل فيها، وهو الأمر المختلف عنه في المنازعة المدنية.

• المادتان 134 و140 من قانون المرافعات، المعدل بالقانون 18 لسنة 1999.

الإجراءات

في يوم السبت الموافق 30/5/1981 أودع الأستاذ/… المحامي بصفته وكيلا عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير الطعن الماثل ضد… في القرار الصادر عن اللجنة القضائية للإصلاح الزراعي في الاعتراض رقم 201 لسنة 1977 الذي قضى باستبعاد المساحة البالغ مقدارها 20س و13ط و70ف المبينة الحدود والمعالم بالطلب ومحضر المعاينة والعقدين المسجلين رقمي 1922 و 2354 لسنة 1952 قليوبية، بالإضافة إلى المساحة البالغ مقدراها 14 ط الموضحة الحدود والمعالم بصحيفة الاعتراض وكروكي الإصلاح الزراعي ومحضر المعاينة، مع استمرار الاستيلاء على المساحة البالغ مقدراها 13 س و 16 ط الكائن بها الإسطبل، والموضحة بالطلب ومحضر معاينة اللجنة قِبل الخاضع، ورفض ما عدا ذلك من الطلبات.

وطلب الطاعن -للأسباب الواردة بتقرير طعنه- الحكم بقبول الطعن شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء القرار المطعون فيه، وبرفض الاعتراض، مع إلزام المطعون ضده المصروفات.

وأعلن تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، وبرفض طلب وقف التنفيذ مع إلزام الهيئة الطاعنة مصروفاته، وقبل الفصل في الموضوع بندب مكتب خبراء وزارة العدل بالقاهرة لتحقيق المهمة الموضحة بأسباب هذا التقرير.

ونُظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون (الدائرة الثالثة عليا) على النحو المبين بمحاضر جلساتها، حيث قضت بجلسة 6/4/1983 بإجماع الآراء برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وبإلزام الهيئة الطاعنة مصروفاته، وقررت إحالة الطعن إلى (الدائرة الثالثة عليا موضوع) لنظره بجلسة 26/4/1983.

وتدوول الطعن أمام المحكمة المذكورة على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، حيث قضت بجلسة 24/1/1984 بقبول الطعن شكلا، وتمهيديا وقبل الفصل في الموضوع بندب مكتب خبراء وزارة العدل بالقاهرة لأداء المهمة المبينة بهذا الحكم، وبعد إيداع الخبير تقريره حكمت المحكمة بجلسة 17/6/1986 بإعادة أوراق الطعن إلى مكتب خبراء وزراء العدل بالقاهرة لاستكمال المأمورية على النحو الوارد بأسباب هذا الحكم، وقد أودع الخبير تقريره.

وبجلسة 19/11/1991 أودع الحاضر عن المطعون ضده حافظة مستندات طويت على صورة ضوئية من ترجمة باللغة الفرنسية معتمدة من القنصلية العامة لجمهورية مصر العربية في مارسيليا تفيد وفاة المطعون ضده بتاريخ 16/4/1991 في مستشفى مركز القلب بمونت كارلو، وطلب الحكم بانقطاع سير الخصومة في الطعن لوفاة المطعون ضده.

وبجلسة 7/1/1992 قضت المحكمة بانقطاع سير الخصومة فى الطعن.

وبتاريخ 14/3/1993 استأنفت الهيئة الطاعنة السير فى الطعن، حيث قامت باختصام ورثة المطعون ضده، وتم إعلانهم على النحو المبين بالأوراق، وبجلسة 30/5/2000 طلب الحاضر عن المطعون ضدهم الحكم بانقطاع سير الخصومة في الطعن لوفاة المرحوم/…، وأودع بجلسة 25/7/2000 حافظة مستندات طويت على صورة ضوئية من شهادة وفاة المذكور بتاريخ 6/6/1999 بجمهورية السودان.

وبجلسة 29/8/2000 حكمت المحكمة بانقطاع سير الخصومة في الطعن.

وبتاريخ 14/11/2000 استأنف المطعون ضدهم (ورثة المرحوم/…) السير في الطعن طالبين الحكم بسقوط الخصومة في الطعن لمضي أكثر من ستة أشهر من آخر إجراء من إجراءات التقاضي، كما قامت الهيئة الطاعنة باختصام ورثة المرحوم/… بصحيفة معلنة في 19/1/2002.

وبجلسة 16/12/2003 قررت (الدائرة الثالثة عليا/ موضوع) إحالة الطعن إلى دائرة توحيد المبادئ المنصوص عليها في المادة (54) مكررا من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 لوجود تعارض بين أحكام المحكمة الإدارية العليا في مدى سريان حكمي المادتين 134 و 140 من قانون المرافعات المدنية والتجارية على المنازعات الإدارية.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني ارتأت فيه عدم إعمال حكمي المادتين 134 و 140 المشار إليهما أمام محاكم مجلس الدولة، وإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.

وجرى تداول الطعن أمام هذه الدائرة (دائرة توحيد المبادئ) على النحو المبين بمحاضر الجلسات، حيث قدم وكيل المطعون ضدهم بجلسة 11/12/2004 مذكرة بدفاعه طلب في ختامها الحكم بسريان المادتين 134 و 140 من قانون المرافعات على هذه المنازعة، وبهذه الجلسة قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 12/2/2005 ومذكرات في شهر، وخلال الأجل قدم وكيل الطاعن مذكرة طلب في ختامها الحكم بعدم سريان المادتين 134 و 140 مرافعات على المنازعة الماثلة، وبالجلسة المشار إليها قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم لاستمرار المداولة، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.

من حيث إن عناصر المنازعة تتحصل -حسبما هو ثابت من الأوراق- في أن مورث المطعون ضدهم أقام الاعتراض رقم 201 لسنة 1977 أمام اللجان القضائية للإصلاح الزراعى التمس فيه –على وفق طلباته الختامية- اعتبار مساحة 9 س و20 ط و71 ف الكائنة بناحية البركة قسم المطرية من أراضي البناء التي لا تخضع للاستيلاء قبله طبقا للقانون 127 لسنة 1961.

وتدوول الاعتراض أمام اللجنة المذكورة، حيث قررت بجلسة 25/12/1980 ندب رئيسها وأحد أعضائها لمعاينة موضوع المنازعة وبيان طبيعتها طبقا للتفسير التشريعي رقم 1 لسنة 1963، حيث انتهت إلى أن الأطيان موضوع النزاع تدخل ضمن الأطيان المستولى عليها قبل المعترض بالتطبيق لأحكام القانون رقم 127 لسنة 1961، وأن الاعتراض قدم بداءة عن مساحة 12ط و6ف أضيفت إليها مساحة 9س و8ط و65ف فتكون الجملة: 9 س و20 ط و71 ف وينطبق عليها التفسير التشريعي رقم 1 لسنة 1953 المعدل بالتفسير التشريعي رقم 1 لسنة 1963.

وبجلسة 1/4/1998 أصدرت اللجنة القضائية قرارها المطعون فيه، وشيدت قرارها على ما انتهى إليه تقرير اللجنة المنتدبة من أن الأرض محل النزاع من أراضي البناء على وفق التفسير التشريعي, وأنها تقع داخل كردون مدينة القاهرة.

……………………………………..

ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل مخالفة قرار اللجنة القضائية المطعون فيه للقانون لأنه اعتبر أرض النزاع من أراضي البناء دون أن يتقيد بقرار التفسير التشريعي رقم 1 لسنة 1963، وأنه وإن كانت أرض النزاع تقع داخل كردون مدينة القاهرة فإنه لا ينطبق عليها أحكام الفقرتين الأولى والثانية من هذا القرار.

ومن حيث إن مثار الخلاف المعروض يدور حول مدى سريان حكمي المادتين 134 و 140 من قانون المرافعات المدنية والتجارية على المنازعات الإدارية، وقد جاء هذا الخلاف نتيجة التعارض بين أحكام المحكمة الإدارية العليا، فقد ذهبت في بعض أحكامها إلى أن الدعوى الإدارية تقوم على روابط القانون العام، وتتمثل في خصومة مردها إلى مبدأ المشروعية وسيادة القانون، وتتجرد بالتالي من لدد الخصومة الشخصية التي تهيمن على منازعات القانون الخاص، ونتيجة لذلك استقر الوضع على أن الدعوى القائمة على روابط القانون العام يملكها القاضي، فهو الذي يوجهها ويكلف الخصوم فيها بما يراه لازما لاستيفاء تحضيرها وتحقيقها وتهيئتها للفصل فيها، وفي ضوء هذه المبادئ يتضح أن المادة 134 من قانون المرافعات تتعارض أحكامها مع روح النظام القضائي الذي تقوم عليه محاكم مجلس الدولة مما يتعين معه عدم إعمال المادة المذكورة.

(أحكامها في الطعون أرقام 3110 لسنة 31 ق جلسة 5/12/1989، منشور في مجموعة السنة 35 ص 396 وما بعدها، و 486 لسنة 16 ق بجلسة 19/3/1991، منشور في مجموعة السنة 36 ص 859 وما بعدها)

بينما ذهبت المحكمة الإدارية العليا في بعض أحكامها إلى إعمال حكم المادة 134 من قانون المرافعات في مجال المنازعات الإدارية إذا تمسك بها من شرع السقوط لمصلحته، حيث ذهبت إلى أن المستفاد من نص المادة 134 مرافعات أن سقوط الخصومة جزاء فرضه المشرع على المدعي الذي يتسبب في عدم السير في الدعوى بفعله، أو انقضاء المدة المحددة بالنص، أو طلب المدعى عليه إعمال ذلك الجزاء، ومن المستقر عليه قضاء أن سقوط الخصومة لا يتعلق بالنظام العام، إذ يجوز النزول عنه صراحة أو ضمنا، ويسقط التمسك به بالتعرض للموضوع، ولا يجوز للمحكمة أن تقضي به من تلقاء نفسها.

(أحكامها في الطعون أرقام 1608و1635 لسنة 36 ق. عليا بجلسة 18/4/1995، منشور في مجموعة السنة 40 ص 1601، و 3247 و 3269 لسنة 37 ق. عليا بجلسة 2/5/1999، منشور في مجموعة السنة 40 ص 1733 وما بعدها)

ومن حيث إنه للوصول إلى الرأي الراجح في هذه المسألة المطروحة يتعين الرجوع بداءة إلى النصوص الحاكمة في هذا الشأن.

ومن حيث إن المادة (3) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 تنص على أن: “تطبق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون، وتطبق أحكام قانون المرافعات فيما لم يرد فيه نص، وذلك إلى أن يصدر قانون بالإجراءات الخاصة بالقسم القضائي”.

وتنص المادة (134) من قانون المرافعات (معدلة بالقانون رقم 18 لسنة 1999) تنص على أن: “لكل ذي مصلحة من الخصوم في حالة عدم السير في الدعوى بفعل المدعي أو امتناعه أن يطلب الحكم بسقوط الخصومة متى انقضت ستة أشهر من آخر إجراء صحيح من إجراءات التقاضي”.

وتنص المادة (140) من القانون المذكور معدلة بالقانون 18 لسنة 1999 على أنه: “في جميع الأحوال تنقضي الخصومة بمضي سنتين على آخر إجراء صحيح فيها. ومع ذلك لا يسري حكم الفقرة السابقة على الطعن بطريق النقض”.

ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن تطبيق أحكام قانون المرافعات المدنية والتجارية على القسم القضائي لمجلس الدولة هو تطبيق احتياطي وثانوي، مشروط بعدم وجود نص خاص في قانون المجلس وعدم تعارض نصوص قانون المرافعات مع طبيعة المنازعة الإدارية ونظام المجلس وأوضاعه نصا وروحا.

ومن حيث إنه على هدي ما تقدم، وكان من المستقر عليه أن الدعوى الإدارية تقوم على روابط القانون العام، وتتمثل في خصومة مردها إلى مبدأ الشرعية وسيادة القانون، وتتحرر بالتالي من لدد الخصومة الشخصية التي تهيمن على منازعات القانون الخاص، وأن طبيعة المنازعة الإدارية تستلزم تدخل القاضي الإداري بدور إيجابي، فهو الذي يوجهها ويكلف الخصوم فيها بما يراه لاستيفاء تحضيرها وتهيئتها للفصل فيها، الأمر الذي يتضح معه أن المادة (134) من قانون المرافعات تتعارض أحكامها مع روح النظام القضائي الذي تقوم عليه محاكم مجلس الدولة، ومن ثم فإنها لا تنطبق على الدعوى الإدارية، وقياسا على ذلك فإن المادة (140) من قانون المرافعات لا تتفق أحكامها أيضا مع مقتضيات نظام القضاء الإداري، وعلى ذلك فإن الخصومة الإدارية أيا كانت لا تسقط بمضي ستة أشهر من آخر إجراء صحيح من إجراءات التقاضي، كذلك لا تنقضي بمضي سنتين على آخر إجراء صحيح فيها.

ولا يغير من ذلك القول بأن قانون مجلس الدولة لم يرد فيه حكم خاص بسقوط الخصومة، مما يتعين معه إعمال نص المادة (134) من قانون المرافعات على المنازعات الإدارية، وأنه لا مجال للاجتهاد مع وضوح النص، وأن الحكمة من إعمال تلك المادة تتوفر في المنازعة الإدارية، شأنها شأن المنازعة المدنية، حتى لا يستطيل أمد التقاضي ويظل معلقا إلى مالا نهاية؛ فهذا القول مردود بما هو مستقر عليه في قضاء مجلس الدولة منذ أمد بعيد من أن الأصل في المنازعة الإدارية هو وجوب تطبيق قواعد الإجراءات المنصوص عليها في قانون مجلس الدولة، وأن أحكام قانون المرافعات لا تطبق إلا استثناء فيما لم يرد فيه نص من قانون مجلس الدولة، وبشرط عدم تعارض تلك الأحكام نصا أو روحا مع نظام القضاء الإداري، وأن النظام القضائي لمجلس الدولة يتأبى والأخذ بالنظام الإجرائي الذي تجري عليه المحاكم المدنية بسقوط الخصومة كجزاء على الخصم في حالة عدم السير فيها بفعل المدعي، أو امتناعه لمدة ستة أشهر من آخر إجراء صحيح؛ لتعارض ذلك مع طبيعة المنازعة الإدارية التي يملك القاضي الإداري توجيهها وتهيئتها للفصل فيها، وهو الأمر المختلف عنه في المنازعة المدنية.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم تطبيق أحكام المادتين 134 و 140 من قانون المرافعات المدنية والتجارية على المنازعات الإدارية، وأمرت بإحالة الطعن إلى الدائرة المختصة للفصل فيه على هذا الأساس.

⁽[1]⁾ يراجع في المعنى نفسه المبدأ رقم (7/أ) في هذه المجموعة، ويراجع في شأن الرجوع إلى قانون المرافعات في شأن الإجراءات التأديبية: المبادئ أرقام (9/أ) و (104/ب) و (105/أ) في هذه المجموعة.