جلسة 31 من أغسطس سنة 2014

الطعن رقم 11732 لسنة 49 القضائية (عليا)

(الدائرة الخامسة)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ فايز شكري حنين نوار

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد عبد الحميد أبو الفتوح، وجعفر محمد قاسم عبد الحميد، وكامل سليمان محمد سليمان، ومحمد محمود عبد الواحد عقيلة

نواب رئيس مجلس الدولة

المبادئ المستخلصة:

(أ) قرار إداري– وقف تنفيذه- الأصل هو نفاذ القرار الإداري وترتيب آثاره، ما لم تقم جهة الإدارة بسحبه، أو يُقضَ بإلغائه- وقف تنفيذ القرار الإداري يُعد خروجًا عن هذا الأصل، ومن ثم فهو لا يجوز قانونًا إلا حيث تدعو الضرورةُ الملحة؛ لتفادي نتائج يتعذر تداركها، فيما لو لم يُقضَ بوقف تنفيذ القرار- يُشترَط لوقف تنفيذ القرار الإداري ضرورة توفر ركنين مجتمعين معًا: (أولهما) ركن الاستعجال، بأن تترتب على تنفيذ القرار أو الاستمرار في تنفيذه نتائج يتعذر تداركها، فيما لو لم يُقض بوقف تنفيذه، و(ثانيهما) ركن الجدية، بأن يكون ادعاء الطالب بحسب الظاهر من الأوراق جِدِّيًا قائمًا على أسبابٍ يُرجح معها إلغاء القرار موضوعًا^([1]).

– المادة (49) من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.

(ب) قرار إداري– وقف تنفيذه- لا يجوز الحكم بوقف تنفيذ القرار إذا كان سيترتب على هذا القضاء إفراغُ الدعوى الموضوعية من مضمونها، بحيث لا يبقى للمحكمة ما تقضي به في الشق الموضوعي لدى نظرها له، لاستحالةِ تداركِ ما سيتم نتيجة تنفيذ هذا الحكم، أو لتعذرِ إعادة الحال إلى ما كانت عليه لدى نظر المحكمة للموضوع- يتعين في هذه الحالة نظرُ الدعوى موضوعًا، لا كقضاءٍ عاجل، ورفض طلب وقف تنفيذ القرار^([2])–(تطبيق): ينتفي ركن الاستعجال في طلب وقف تنفيذ القرار السلبي بالامتناع عن تسلم طلب الترخيص في البناء؛ حيث لا تترتب على تنفيذ هذا القرار أو الاستمرار في تنفيذه، نتائج يتعذر تداركها، بل إن وقف تنفيذه، وإلزام الجهة الإدارية منح الترخيص المطلوب، وقيام المحكوم له بتنفيذ أعمال البناء، هو الذي ستترتب عليه نتائج يتعذر تداركها، فيما لو قُضِيَ في الشق الموضوعي من الدعوى برفض طلب إلغاء ذلك القرار، والمتمثلة في إزالة ما أُقِيم من مبانٍ، وتكبيده مبالغ طائلة في أعمال البناء والإزالة المترتبة على ذلك، وما قد يُثار عن المراكز القانونية التي تكون قد ترتبت على ذلك لبعض الأفراد.

الإجراءات

في يوم الثلاثاء الموافق 9/7/2003 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبةً عن الطاعنين قلم كتاب هذه المحكمة، تقريرَ طعنٍ قُيد في جدولها العام بالرقم عاليه، طعنًا في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بالقاهرة (الدائرة الحادية عشرة) بجلسة 11/5/2003 في الشق العاجل من الدعوى رقم 15948 لسنة 56ق، القاضي بقبول الدعوى شكلا، وبوقف تنفيذ القرار السلبي بامتناع حي البساتين ودار السلام عن تسلم طلب الترخيص من مورث المطعون ضدهما لبناء مبنى على قطعة الأرض رقم 6/ز/2 المخصصة له في تقسيم اللاسلكي، وألزمت الجهة الإدارية مصروفات هذا الطلب، وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة لإعداد تقرير بالرأي القانوني في طلب الإلغاء.

وطلب الطاعنان -للأسباب المبينة في تقرير الطعن- الحكم بقبوله شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض طلب وقف التنفيذ، وإلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي.

وأعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضدهما على وفق الثابت في الأوراق.

وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في الطعن، ارتأت فيه الحكم بقبوله شكلا، وبإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض طلب وقف التنفيذ، وإلزام المطعون ضدهما المصروفات.

ونُظِرَ الطعن أمام الدائرة الخامسة (فحص الطعون) -المنبثقة عن هذه المحكمة- على وفق الثابت في محاضر جلساتها، وفي جلسة 10/1/2011 قررت إحالة الطعن إلى هذه المحكمة لنظره في جلسة 12/2/2011، والتي نظرته فيها والجلسات التالية لها، وفي جلسة 21/5/2011 قررت إصدار الحكم في الطعن بجلسة 18/6/2011، ثم قررت إعادة الطعن إلى المرافعة لجلسة 2/7/2011، مع تكليف الجهة الإدارية الطاعنة بإجراء التحريات عن محل إقامة المطعون ضده وإعلانه بتقرير الطعن، وفي جلسة 23/6/2012 حكمت المحكمة بوقف الطعن جزاءً لمدة شهر؛ لتقاعس الجهة الطاعنة عن تنفيذ قرار المحكمة المشار إليه، وبتاريخ 28/7/2012 قدم النائب عن الجهة الطاعنة طلبًا بتعجيل السير في الطعن من الوقف، ولتصحيح شكل الطعن لوفاة المطعون ضده والتحري عن ورثته واختصامهم بدلا منه، فنُظِرَ الطعن في جلسة 13/10/2012 والجلسات التالية لها، قدم خلالها النائب عن الجهة الإدارية الطاعنة صحيفة معلنةً إداريا لورثة المطعون ضده لإقامتهما في العنوان نفسه، وفي جلسة 7/5/2014 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم، وفيها صدر، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه ومنطوقه لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وإتمام المداولة.

وحيث إن الطعن قد استوفى جميع إجراءاته الشكلية، فإنه يكون مقبولا شكلا.

وحيث إن عناصر النـزاع في هذا الطعن تخلص -حسبما يبين من الحكم المطعون فيه ومن أوراق الطعن- في أنه بتاريخ 22/6/2002 أقام مورث المطعون ضدهما/… أمام محكمة القضاء الإداري في القاهرة الدعوى رقم 15948 لسنة 56 القضائية ضد الطاعنين بصفتيهما، طالبًا فيها الحكم بقبولها شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء قرار الجهة الإدارية السلبي بالامتناع عن تسلم طلب الترخيص في البناء على قطعة الأرض المملوكة له، الكائنة في منطقة السوق التجاري- تقسيم اللاسلكي، وذلك على وفق الاشتراطات البنائية لهذا التقسيم، وإلزامها إصدار الترخيص المطلوب؛ مرتكنًا في ذلك إلى أن الجمعية التعاونية لإسكان العاملين في الهيئة القومية للاتصالات السلكية واللاسلكية قد خصَّصت له قطعة الأرض الفضاء رقم 6/ز/2 في التقسيم المشار إليه، المعتمد بقرار نائب محافظ القاهرة رقم 5 لسنة 1997، الذي حدَّد الاشتراطات البنائية على قطع أراضي هذا التقسيم، ليكون المبنى مكونًا من بدروم وأرضي وسبعة طوابق متكررة، وبتاريخ 20/5/2002 تقدم بطلبٍ إلى حي البساتين ودار السلام، مرافقةً له الرسوماتُ والمستندات اللازمة لاستصدار ترخيصِ بناءٍ على قطعة الأرض المشار إليها، فامتنع الحي المذكور عن تسلم هذا الطلب؛ استنادًا إلى قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 665 لسنة 1998، وقرار وزير الإسكان رقم 180 لسنة 1998، ونعى على القرار المطعون فيه مخالفته للقانون؛ لبطلان القرارين الصادر استنادًا إليهما؛ لتناقضهما مع القانون والدستور، وتوفر ركني الجدية والاستعجال اللازمين لوقف تنفيذه.

………………………………………………..

وتدوول الشق العاجل من الدعوى أمام محكمة القضاء الإداري المذكورة، وفي جلسة 11/5/2003 حكمت بحكمها المطعون فيه، وشيَّدت قضاءها على أن البادي من ظاهر الأوراق أن الجهة الإدارية امتنعت عن البت في طلب ترخيص البناء المقدم من مورث المطعون ضدهما، استنادًا إلى قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 665 لسنة 1998، الذي أُلغي بالقرار رقم 925 لسنة 2000، ولما كان هذا القرار قد خلا من مبررات إصداره التي تطلبتها المادة (13) من القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، المعدَّل بالقانون رقم 101 لسنة 1996، مما ينهار معه السند الذي ارتكنت إليه جهة الإدارة في امتناعها عن إصدار الترخيص لمورث المطعون ضدهما، وأردفت المحكمة أنه لا ينال من هذا إصدار وزير الإسكان القرار رقم 180 لسنة 1998 بتعديل بعض أحكام اللائحة التنفيذية لقانون توجيه وتنظيم أعمال البناء المشار إليه، الذي حدَّد الارتفاعات في المنطقة نفسها بأرضي وثلاثة طوابق متكررة، أو مثل عرض الشارع أيهما أقل؛ إذ لم يخوله القانون ذلك، فضلا عن مخالفة أحكام قانون التخطيط العمراني، وقرار التقسيم الخاص بالمنطقة، وخلصت المحكمة إلى تَحقُّق ركني الجدية والاستعجال اللازم توفرهما لوقف تنفيذ القرار المطعون فيه؛ لكونه مُرجحَ الإلغاء لدى الفصل في الموضوع.

………………………………………………..

وحيث إن مبنى هذا الطعن قد أُسِّسَ على مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون، والخطأ في تطبيقه وتأويله؛ بمقولة إهداره أحكام القرارات الصادرة في شأن تحديد الارتفاعات في المنطقة الكائنة فيها قطعة الأرض المطلوب الترخيص بالبناء عليها؛ بحسبان أن تلك القرارات اكتسبت شرعيتها القانونية، مما يُعد معه قرار الجهة الإدارية برفض الترخيص لمورث المطعون ضدهما في البناء بالمخالفة لهذه القرارات موافقا أحكام القانون، وإذ لم يأخذ الحكم المطعون فيه بذلك، فإنه يكون واجب الإلغاء، واختتم الطاعنان تقرير الطعن بالطلبات المبينة سالفًا.

………………………………………………..

وحيث إن الأصل المقرر في شأن القرار الإداري، على وفق المستفاد من نص المادة (49) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972، وعلى ما تواتر عليه قضاءُ هذه المحكمة، هو نفاذه وترتيب آثاره، ما لم تقم جهة الإدارة بسحبه في الحدود التي يجوز فيها السحب، أو يُقضى بإلغائه لمخالفته لأحكام القانون، وبهذه المثابة فإن وقف تنفيذ القرار الإداري يُعد خروجًا عن هذا الأصل العام، ومن ثم فهو لا يجوز قانونًا إلا حيث تدعو الضرورةُ الملحة؛ لتفادي نتائج يتعذر تداركها، فيما لو لم يُقضَ بوقف تنفيذه، ذلك أن المشرِّعَ حينما خوَّل القضاءَ الإداري صلاحية وقف تنفيذ القرارات الإدارية، إنما استهدف تلافي النتائج الخطيرة التي قد تترتب على تنفيذ القرار، وقد تطلب المشرع لوقف تنفيذ القرار الإداري ضرورة توفر ركنين مُجتمعين معًا: (أولهما) ركن الاستعجال، بأن تترتب على تنفيذ القرار الإداري، أو الاستمرار في تنفيذه، نتائجُ يتعذر تداركها، و(ثانيهما) ركن الجدية، بأن يكون ادعاء الطالب -بحسب الظاهر من الأوراق- قائمًا على أسبابٍ يُرجَّح معها إلغاء القرار موضوعًا، وقد جرى القضاء الإداري على ضرورة توفر الركنين معًا؛ حتى يُقضى بوقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه، بحيث لا يُغني توفر أحدهما عن وجوب توفر الركن الآخر.

وحيث إنه من ناحيةٍ أخرى، فإنه لما كان القرار الإداري هو موضوع دعوى الإلغاء ومحلها، لذا فإنه يتعين أن يظلَّ هذا القرار قائمًا لحين الفصل في الموضوع، ومن ثم فإنه إعمالا لذلك يلزم ألا يترتب على القضاء بوقف تنفيذ القرار إفراغُ الدعوى الموضوعية من مضمونها، بزوالِ القرار الإداري المطعون فيه، بحيث يكون من غير الملائم على المحكمة -عند التصدي لموضوع دعوى الإلغاء- القضاء برفض طلب الإلغاء؛ إذ إن واقع الحال تترتب عليه استحالةُ تدارك ما تمَّ نتيجة تنفيذ الحكم الصادر بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه؛ لتعذر إعادة الحال إلى ما كانت عليه قبل الحكم الصادر بوقف التنفيذ، لاسيما أن الحكم القضائي -بصفةٍ عامة- يتعين ألا يكون بمنأى عن الحالة الواقعية بين الخصوم، مما يتعين معه في الحالة هذه نظرُ مثل هذه الدعاوى موضوعًا، وليس كقضاءٍ عاجل؛ لتفادي النتائج المبينة سالفًا، وحتى لا ينقلب الحكم الصادر بوقف التنفيذ -رغم أنه حكمٌ مؤقت وصادر عن ظاهر الأوراق- إلى حكمٍ نهائي يَجُبُّ موضوعَ الدعوى، بحيث يصبح غير ذي أثر، رغم أنه الأصل في النـزاع، مما يتنافى مع الطبيعة القانونية لسلطة وقف التنفيذ على الوجه المبين سالفًا. (الحكم الصادر في الطعن رقم 11563 لسنة 49ق.ع. بجلسة 25/3/2006، والحكم الصادر في الطعن رقم 9567 لسنة 50ق.ع. بجلسة 9/4/2011).

وحيث إنه هديًا بما تقدم، فإنه فيما يتعلق بركن الاستعجال، المتطلب توفره في شأن وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، والمتمثل في رفض الجهة الإدارية تسلُّم طلب الترخيص المقدم إليها من مورث المطعون ضدهما للبناء على قطعة الأرض المملوكة له في تقسيم الجمعية التعاونية لإسكان العاملين في الهيئة القومية للاتصالات السلكية واللاسلكية (تقسيم اللاسلكي)- حي البساتين ودار السلام- القاهرة، فإنه عملا بالمبدأ السابق، لا تترتب على تنفيذ القرار المطعون فيه، أو الاستمرار في تنفيذه، نتائج يتعذر تداركها، بل العكس صحيح؛ إذ إن وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وإلزام الجهة الإدارية منح المطعون ضدهما الترخيص المطلوب، وقيامهما بتنفيذ أعمال البناء بالارتفاع المطلوب، هو الذي ستترتب عليه نتائج يتعذر تداركها، فيما لو قُضِيَ في الشق الموضوعي من الدعوى برفض طلب إلغاء القرار السلبي المطعون فيه، والمتمثلة في إزالة ما أُقِيم من مبانٍ، وتكبيد المطعون ضدهما مبالغ طائلة في أعمال البناء والإزالة المترتبة على ذلك، وما قد يُثار عن المراكز القانونية التي تكون قد ترتبت على ذلك لبعض الأفراد حول حقهم في الطوابق المخالفة للارتفاع المقرر إزالتها، فضلا عن ذلك، فإن وقف تنفيذ القرار المطعون فيه من شأنه أن يُفرغ الشق الموضوعي من مضمونه؛ بحيث لن يبقى معه للمحكمة ما تقضي به في هذا الشق لدى نظرها له، وهو ما يتعارض مع النهج القضائي الواجب إعماله على الوجه الصحيح، الأمر الذي ينتفي معه ركن الاستعجال في شأن طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، مما يتعين معه القضاء برفض هذا الطلب، دون حاجة إلى بحث مدى توفر ركن الجدية في شأنه -من عدمه- لعدم جدواه، وإذ خلص الحكم المطعون فيه إلى خلاف ذلك، وقضى بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، فإنه يكون قد صدر مخالفًا لصحيح حكم القانون، وما تواتر عليه قضاء هذه المحكمة في هذا الشأن، وهو ما يتعين معه الحكمُ بإلغائه، والقضاء مجددًا برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، مع إلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي في هذا الطلب، عملا بأحكام المادتين (184) و(270) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وبإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وألزمت المطعون ضدهما المصروفات.

^([1]) يراجع ما قررته المحكمة الإدارية العليا في حكمها الصادر في الطعن رقم 3723 لسنة 40 ق ع بجلسة 25/6/1996 (منشور بمجموعة السنة 41/2 مكتب فني، المبدأ رقم 145، ص1317) من أن المحكمة تنظر عند الفصل في طلب وقف تنفيذ القرار أولًا في توفر الاستعجال، ثم تنظر جدية الأسباب. وهو ما انتهجته المحكمة في حكمها الماثل.

^[2]))  يراجع في المبدأ نفسه: حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 8230 لسنة 47 القضائية (عليا) بجلسة 11/12/2004 (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في السنة 50 مكتب فني، جـ1، المبدأ رقم 33، ص 217).