جلسة 20 من يونيه سنة 2015

الطعن رقم 2902 لسنة 56 القضائية (عليا)

(الدائرة الثانية)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ سالم عبد الهادي محروس جمعة

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ أحمد عبد الحميد حسن عبود، ومحمود شعبان حسين رمضان، وحسام محمد طلعت محمد السيد، وسامح جمال وهبة نصر.

نواب رئيس مجلس الدولة

المبادئ المستخلصة:

(أ) قانون– نفاذ القاعدة القانونية من حيث الزمان- القاعدة القانونية بوجه عام تحكم الوقائع والمراكز القانونية التي تتم في ظلها، أي في الفترة ما بين تاريخ العمل بها وإلغائها، وهو ما يعد مجال تطبيقها الزمني، فتطبق القاعدة القانونية الجديدة بأثرها المباشر في الوقائع أو المراكز التي تقع أو تتم بعدها، ولا تطبق بأثر رجعي على الوقائع أو المراكز التي تقع أو تتم قبل نفاذها إلا بنص صريح يقر الأثر الرجعي.

(ب) قرار إداري– نفاذ القرارات الإدارية من حيث الزمان- الأصل في نفاذ القرارات الإدارية، سواء تنظيمية أو فردية، أن يقترن نفاذها بتاريخ صدورها، بحيث تطبق بالنسبة للمستقبل، ولا تطبق بأثر رجعي إلا إذا نص القانون على ذلك؛ تطبيقا لمبدأ احترام الحقوق المكتسبة، واستقرار الأوضاع والمراكز القانونية- ترد على هذا الأصل بعض الاستثناءات، فيجوز إصدار قرارات إدارية بأثر رجعي في حالتين: (الأولى) أن تكون القرارات واللوائح تنفيذا لقوانين ذات أثر رجعي، و(الحالة الثانية) إذا كانت هذه القرارات أو اللوائح تنفيذا لأحكام صادرة عن القضاء بإلغاء قرارات إدارية وقعت مخالفة للقانون.

(ج) موظف– المركز القانوني للموظف العام- علاقة الموظف بالجهة الإدارية هي علاقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح التي تصدر في شأنها- هذه الصفة الحكومية للوظيفة العامة تخص الموظف بمركز قانوني عام يجوز تغييره وتعديله في أي وقت، ويخضع لما تفرضه تلك القوانين من أحكام، دون أن يتذرع بالادعاء بالحق المكتسب الذي يستند إلى قوانين سابقة.

(د) الأزهر الشريف– المبعوثون المعارون للخارج– المركز القانونى لهؤلاء المبعوثين مركز تنظيمى لائحي، قابل للتعديل طبقا لما تمليه مقتضيات المصلحة العامة- إذا تمت الإعارة في ظل النص اللائحي الذي كان يجعل مدتها لا تزيد على أربع سنوات، ثم صدر تعديل لها بتقصير المدة إلى ثلاث سنوات، وأدرك هذا التعديلُ المعارَ قبل أن يستكمل مدة الإعارة في ظل اللائحة القديمة، فإن هذا التعديل يطبق في حقه.

– المادتان رقما (1) و(3) من قرار شيخ الأزهر رقم (230) لسنة 2004.

الإجراءات

في يوم السبت الموافق 21/11/2009 أودع وكيل الطاعن قلم كتاب هذه المحكمة تقرير طعن قيد بجدولها بالرقم عاليه في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (الدائرة الحادية عشرة) بجلسة 28/9/2009 في الدعوى رقم 6424 لسنة 61ق، الذي قضى بقبول الدعوى شكلا ورفضها موضوعا، وطلب الطاعن للأسباب المبينة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا، وبإلغاء الحكم المطعون فيه، والحكم (أصليا) بإلغاء قرار شيخ الأزهر رقم 230 لسنة 2004 وتعديله فيما تضمنه المادة الثالثة منه من سريان هذا القرار بأثر رجعي على المعارين والموفدين الموجودين بالخارج (ومنهم الطاعن)، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها أحقيته في استكمال مدة الأربع السنوات المقررة لابتعاثه بالخارج، وتمكينه من السفر لاستكمال مدة بعثته للعام الرابع، و(احتياطيا) بإلغاء قرار الجهة الإدارية السلبي بالامتناع عن تنفيذ قرار ابتعاث الطاعن وعدم تمكينه من السفر لاستكمال مدة بعثته بالخارج، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها تمكينه من السفر لاستكمال بعثته للعام الرابع.

وجرى إعلان تقرير الطعن إلى المطعون ضدهم وذلك على النحو المبين بالأوراق.

وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع برفضه وإلزام الطاعن المصروفات.

وتدوول نظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون وذلك على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلسة 28/1/2013 قررت إحالة الطعن إلى هذه المحكمة لنظره بجلسة 20/4/2013، وفيها نظرته وتدول على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، وبجلسة 14/3/2015 قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.

وحيث إن الطاعن يطلب الحكم -حسب التكييف القانوني السليم لطلباته- بقبول طعنه شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددا بإلغاء قرار الجهة الإدارية الصادر بقصر مدة إعارته للخارج على ثلاث سنوات بدلا من أربع، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها تمكينه من استكمال مدة إعارته، وإلزام الجهة الإدارية المطعون ضدها المصروفات.

وحيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية، فمن ثم يكون مقبولا شكلا.

وحيث إنه بالنسبة للموضوع فإن عناصر هذه المنازعة تتحصل -حسبما يبين من الأوراق- في أنه بتاريخ 6/12/2006 أقام الطاعن (المدعي أصلا) الدعوى رقم 6424 لسنة 61ق بموجب صحيفة أودعت قلم كتاب محكمة القضاء الإداري (الدائرة الحادية عشرة) طالبا في ختامها الحكم بقبول الدعوى شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بإنهاء إعارته قبل اكتمال مدة الأربع السنوات استنادا إلى قراري شيخ الأزهر رقمي 230 و253 لسنة 2004، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أهمها أحقيته في استكمال مدة إعارته حتى نهاية العام الرابع، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.

وذكر شرحا لدعواه أنه من العاملين بالأزهر الشريف، وقد صدر قرار بإعارته للتدريس ونشر الثقافة الإسلامية لمدة أربع سنوات، إلا أنه فوجئ بإنهاء إعارته بنهاية العام الثالث استنادا إلى صدور قرار شيخ الأزهر رقم 230 لسنة 2004 المعدل بقراره رقم 253 لسنة 2004 الذي تضمن تعديل مدة الإعارة لتكون ثلاث سنوات فقط بدلا من أربع سنوات.

ونعى على القرار المطعون فيه مخالفته القانون على سند من القول بأنه أهدر مركزا قانونيا كان قد استمده من القرار الصادر بإعارته لمدة أربع سنوات استنادا إلى أحكام لائحة المبعوثين الصادرة بقرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999، وكان يتعين عدم تطبيق أحكام قراري شيخ الأزهر رقمي 230 و253 لسنة 2004 اللذين قصرا مدة الإعارة على ثلاث سنوات لأنه كان قد أعير قبل صدورهما. وبناء عليه خلص إلى طلباته سالفة الذكر.

………………………………………………….

وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني في الدعوى، وتدوول نظرها أمام المحكمة وذلك على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلسة 28/9/2009 أصدرت  حكمها المطعون فيه، وشيدت قضاءها على أساس أن الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية كانت قد أصدرت قرارا بإعارة المدعي للعمل بالخارج لمدة أربع سنوات استنادا إلى لائحة المبعوثين بها الصادرة بقرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999، إلا أنه وفي ضوء ما تراءى لها من شدة التزاحم على الإعارة بين موظفيها وتضاؤل الفرص لحصولهم عليها بالنظر إلى كثرة أعدادهم، فقد أصدر شيخ الأزهر قراريه رقمي 230 و253 لسنة 2004 بقصر مدتها على ثلاث سنوات فقط بدلا من أربع سنوات، ومن ثم فإن المدعي وحال كونه لم يكن قد أكمل في إعارته مدة الأربع السنوات المقررة بموجب القرار رقم 147 لسنة 1999 عند صدور القرارين رقمي 230 و253 فإن مركزه القانوني المستمد من القرار الأول لم يكن قد اكتمل بعد حال صدور القرارين الأخيرين، وهو بذلك يضحى قابلا للتعديل في ضوء ما يصدر من قرارات لائحية عامة، ويضحى القرار الطعين -وإذ تضمن إنهاء إعارته بعد ثلاث سنوات فقط- مطابقا لصحيح حكم القانون، ويكون الطعن عليه بالإلغاء خليقا للرفض.

………………………………………………….

وبناء عليه خلصت المحكمة إلى حكمها الذي لم يلق قبولا لدى الطاعن فأقام طعنه الماثل، تأسيسا على مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ في تطبيقه وتأويله للأسباب الآتية:

(أولا) أنه قد اكتسب مركزا قانونيا بمجرد صدور القرار بإعارته لمدة أربع سنوات، وهو مركز لا يجوز المساس به، وأن قراري شيخ الأزهر رقمي 230 و253 لسنة 2004 بتقييد مدة الإعارة بثلاث سنوات لا يطبق على المعارين وقت صدوره، ومن بينهم الطاعن، وإلا أصبح مطبقا بأثر رجعي.

(ثانيا) مخالفة قرار شيخ الأزهر رقم 230 لسنة 2004 المعدل بالقرار رقم 253 لسنة 2004 لنص المادة (35) من لائحة المبعوثين المعارين؛ لصدوره عن غير مختص بإصداره، ودون العرض على لجنة المبعوثين المعارين.

وبناء عليه اختتم الطاعن تقرير طعنه بطلباته المذكورة سالفا.

………………………………………………….

وحيث إن المادة (2) من لائحة المبعوثين المعارين من الأزهر الشريف الصادرة بقرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999 كانت تنص على أن: “مدة الإعارة أربع سنوات، وتعتبر الإعارة مجددة تلقائيا حتى انتهاء العام الرابع ما لم يصدر قرار بإلغائها من السلطة المختصة”.

وبتاريخ 14/3/2004 أصدر شيخ الأزهر القرار رقم 230 لسنة 2004، ونصت المادة الأولى منه على أنه: “يستبدل بنص المادة الثانية من لائحة المبعوثين المعارين من الأزهر الشريف الصادرة بقرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999 النص التالي: مدة الإعارة ثلاث سنوات، وتعتبر الإعارة مجددة  تلقائيا حتى انتهاء العام الثالث ما لم يصدر قرار بإلغائها من السلطة المختصة”.

ونصت المادة الثالثة من القرار نفسه بعد تعديلها بالقرار رقم 253 لسنة 2004 على أن: “يعمل بهذا القرار ويطبق على كافة السادة المعارين والموفدين الموجودين بالخارج حاليا ومن يتم إعارتهم أو إيفادهم مستقبلا”.

وحيث إن مفاد ما تقدم أن الإعارة على وفق أحكام قرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999 كانت تجدد تلقائيا كل عام حتى نهاية العام الرابع، أي إن غاية مدة الإعارة كانت في ظل أحكام القرار المذكور أربع سنوات، وصدر بعد ذلك قرار شيخ الأزهر رقم 230 لسنة 2004 بتحديد الحد الأقصى لمدة الإعارة للمبعوثين من الأزهر الشريف بثلاث سنوات بدلا من أربع، وذلك بناء على المذكرة التي أعدتها الإدارة العامة للبعوث الإسلامية لتعديل مدة الإعارة بالنسبة للمعارين إلى جميع دول العالم في ضوء تضاؤل عدد الفرص المتاحة عاما بعد عام، وتزايد أعداد المعارين، وعدم سماح البند المخصص للمعارين على نفقة الأزهر، وحتى يتسنى إتاحة الفرصة لأكبر عدد من المعارين.

وحيث إن مقطع النزاع في الطعن الماثل ينحصر في بيان القاعدة القانونية التي يتعين تطبيقها على حالة الطاعن فيما يخص المدة التي يتعين أن تمتد إليها إعارته بالخارج، وهل تطبق عليه أحكام القرار رقم 147 لسنة 1999 الذي تم ابتعاثه في ظل أحكامه، أم تطبق عليه أحكام القرار رقم 230 لسنة 2004 المعدل بالقرار رقم 253 لسنة 2004 الذي صدر أثناء مدة بعثته وقبل بداية عامه الرابع فيها.

وحيث إن المستقر عليه أن القاعدة القانونية بوجه عام تحكم الوقائع والمراكز القانونية التي تتم في ظلها، أي في الفترة ما بين تاريخ العمل بها وإلغائها، وهو ما يعد مجال تطبيقها الزمني، فتطبق القاعدة القانونية الجديدة بأثرها المباشر في الوقائع أو المراكز التي تقع أو تتم بعدها، ولا تطبق بأثر رجعي على الوقائع أو المراكز التي تقع أو تتم قبل نفاذها إلا بنص صريح يقر الأثر الرجعي.

والمستقر عليه أيضا أن الأصل في نفاذ القرارات الإدارية سواء تنظيمية أو فردية أن يقترن نفاذها بتاريخ صدورها، بحيث تطبق بالنسبة للمستقبل ولا تطبق بأثر رجعي إلا إذا نص القانون على ذلك، تطبيقا لمبدأ احترام الحقوق المكتسبة واستقرار الأوضاع والمراكز القانونية، ويرد على هذا الأصل بعض الاستثناءات فيجوز إصدار قرارات إدارية بأثر رجعي في حالتين: (الأولى) أن تكون القرارات واللوائح تنفيذا لقوانين ذات أثر رجعي، أما (الثانية) فحالة ما إذا كانت هذه القرارات أو اللوائح تنفيذا لأحكام صادرة عن القضاء بإلغاء قرارات إدارية وقعت مخالفة للقانون.

ومن المسلم به أن علاقة الموظف بالجهة الإدارية هي علاقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح التي تصدر في شأنها، وهذه الصفة الحكومية للوظيفة العامة تخص الموظف بمركز قانوني عام يجوز تغييره وتعديله في أي وقت، ويخضع لما تفرضه تلك القوانين من أحكام، دون أن يتذرع بالادعاء بالحق المكتسب الذي يستند إلى قوانين سابقة.

وحيث إنه بتطبيق ما تقدم على الطعن الماثل، ولما كان الثابت من الأوراق أن المركز القانوني للطاعن في الإعارة أو الإيفاد للخارج لمدة أربع سنوات قد نشأ له في ظل المادة (2) من لائحة المبعوثين المعارين من الأزهر الشريف قبل تعديلها بالقرارين رقمي 230 و253 لسنة 2004 اللذين قصرا مدة الإعارة أو الإيفاد للخارج على ثلاث سنوات، إلا أن هذا التعديل قد أدرك الطاعن قبل أن يستكمل مركزه القانوني في ظل اللائحة القديمة الصادرة بقرار شيخ الأزهر رقم 147 لسنة 1999، ومن ثم فإن هذا التعديل بالقرارين رقمي 230 و253 لسنة 2004 يطبق في حق المركز القانوني للطاعن بأثره المباشر، خاصة أن هذا التعديل قد تضمن النص صراحة على تطبيقه على المعارين والموفدين الموجودين بالخارج وقت العمل به، وعلى من تتم إعارته أو إيفاده مستقبلا، ويجد هذا التعديل سنده في التفويض التشريعي الوارد بالمادة (58) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة (الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978) التي جرى نصها على أنه: “تجوز بقرار من السلطة المختصة بالتعيين بعد موافقة العامل كتابة إعارته للعمل في الداخل أو في الخارج، ويحدد القرار الصادر بالإعارة مدتها في ضوء القواعد والإجراءات التي تصدرها السلطة المختصة…”.

وقد تغيا هذا التعديل إتاحة الفرصة لأكبر عدد ممكن من راغبي الإعارة والإيفاد إلى الخارج في ضوء تضاؤل عدد الفرص المتاحة عاما بعد آخر، وتزايد عدد راغبي الإعارة أو الإيفاد إلى الخارج، وعدم سماح البند المخصص للمعارين على نفقة الأزهر على النحو الذي كشفت عنه مذكرة الإدارة العامة للبعوث الإسلامية التي صدر التعديل بناء عليها، ولا يجوز للطاعن أن يحتج في هذا الشأن بالحق المكتسب؛ لأنه موظف عام ومركزه القانوني هو مركز تنظيمي لائحي قابل للتعديل طبقا لما تمليه مقتضيات المصلحة العامة، ومن ثم فإن القرار المطعون فيه يكون قد صدر سليما على وفق صحيح حكم القانون.

وحيث إن الحكم المطعون فيه قد أخذ بهذا النظر، فإنه يكون قد صادف صحيح حكم القانون، ويغدو الطعن عليه جديرا بالرفض.

ولا ينال من ذلك ما أثاره الطاعن في تقرير طعنه من مخالفة القرار رقم 230 لسنة 2004 المعدل بالقرار رقم 253 لسنة 2004 للمادة (35) من لائحة نظام المبعوثين بالخارج لصدوره عن غير مختص ودون العرض على لجنة المبعوثين المعارين لاختصاص اللجنة المشار إليها بالنظر في جميع ما يتعلق بالمبعوثين المعارين؛ فهذا قول مردود لأن القرارات المشار إليها الصادرة عن شيخ الأزهر لا تخص معارا بعينه، بل هي قرارات لائحية عامة تتسم بصفتي العمومية والتجريد، وهي تتضمن تعديلا للائحة المبعوثين بالخارج، وهو ما يخرج عن نطاق اختصاص اللجنة المذكورة؛ حيث إنه اختصاص أصيل لشيخ الأزهر دون سواه.

وحيث إن من يخسر الطعن يلزم مصروفاته عملا بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعا، وألزمت الطاعن المصروفات.