تفسير العقود وعيوب الإدارة

نتحدث في هذا الفصل عن أمرين هامين من أمور العقود، لكل منهما طابعه الخاص إذا ما تعلق بعقد إداري.

أولاً: تفسير العقود الإدارية:

 يخضع العقد الإداري – كغيره من العقود – للمبادئ العامة المستقرة في تفسير العقود، ولكن له بعض الخصوصيات، ولاسيما في علاقته بتقلبات الأسعار.

1- المبادئ العامة للتفسير:

يمكن إيجاز أهم مبادئ تفسير العقود الإدارية في النقاط التالية:

• لا مجال لتأويل عبارات العقد الواضحة الصريحة أو صرفها عن معناها الظاهر أو الانحراف عنها بغرض الوصول إلي النية المشتركة للمتعاقدين. أما إذا كانت العبارة غير واضحة فيجب تقصي النية المشتركة للمتعاقدين دون الوقوف عند المعني الحرفي للألفاظ ويستهدي في ذلك بطبيعة التعامل وما ينبغي توافره من أمانة وثقة بين المتعاقدين وفقاً للعرف الجاري في المعاملات.
• المقصود بوضوح العبارة هو وضوح الإرادة، فقد تكون العبارة في ذاتها واضحة لكن الظروف تدل على أن المتعاقدين أساءوا استعمال التعبير الواضح فقصدوا معني وعبروا عنه بلفظ لا يستقيم له هذا المعني بل هو واضح في معني آخر. ففي هذه الحالة لا يؤخذ بالمعني الواضح للفظ بل يجب أن يعدل عنه إلى المعني الذي قصد إليه المتعاقدان، دون أن يرمي ذلك بالمسخ والتشويه. فالعبرة في تفسير العقود بالتعرف على النية المشتركة للمتعاقدين على طريق معايير موضوعية تمكن من الكشف عنها.
• يجب البحث عن النية المشتركة للمتعاقدين والإرادة الحقيقية لهما دون التوقف عند الإرادة الفردية لأي منهما.
• عبارات العقد بكافة أجزائه يفسر بعضها بعضاً.
• العبارة العامة التي ترد في جزء من العقد يحددها خصوص العبارة التي ترد في جزء أخر منه، لأن الخاص يقيد العام.
• استخلاص الإرادة المشتركة للمتعاقدين لا يقتصر على نصوص العقد وقت إبرامه، وإنما ينبئ عنها أيضاً ما جري عليه تنفيذ العقد من ارتضاء طرفيه تفسيراً معيناً لأحكامه، وبما تفصح عن نية الطرفين الحقيقية وما انصرفت إليه أرادتهما المشتركة.
• ولما كانت القوانين واللوائح التي يتم التعاقد في ظلها تخاطب الكافة والعلم بمحتواها مفروض فإن التعاقد حال قيامها يعني الرضا بأحكامها، وبذلك تندمج تلك الأحكام في شروط العقد الإداري وتصير جزءاً منها.” حيث لا فكاك من الالتزام بها ما لم ينص العقد صراحة علي استبعاد أحكامها – كلها أو بعضها – عدا ما تعلق منها بالنظام العام. ولما كان العقد المحرر مع المدعي عليه لم ينص على استبعاد أحكام لائحة المناقصات والمزايدات أو لائحة المخازن والمشتريات، فإنه يتعين تطبيق نصوص هذه اللوائح”.
• وإذا كانت القوانين واللوائح ذات العلاقة بالعقد الإداري تعتبر جزءاً منها كقاعدة عامة، فإن المكاتبات والمراسلات والمنشورات، والكتب الدورية التي تصدرها الوزارة إلى أجهزتها الإدارية المختلفة لا صلة لها بالمتعاقد مع الإدارة الذي تحدد حقوقه والتزاماته طبقاً لنصوص العقد الذي يربطه بجهة الإدارة، فضلا عن القوانين واللوائح التي تم التعاقد حال سريان أحكامها.
• إذا وجدت شروط خاصة ملحقة بالشروط العامة للعقد، فإنها تكون هي الواجبة التطبيق دون النص اللائحى أو النص العام. إذ من المبادئ المسلم بها أن “الخاص يقيد العام”.

لذلك قضت المحكمة الإدارية العليا بأن “نص البند 9 من الشروط الخاصة هو الذي يحكم المنازعة دون أي نص يخالفه في الشروط العامة. فتحسب غرامة التقصير بواقع 10% من قيمة الأصناف التي قصر المدعي عليه في توريدها للإدارة. مع المصاريف الإدارية بواقع 5%، وكذلك المصاريف التي أنفقت في استعمال السيارة في نقل الفراخ المثلجة التي اشتريت على حساب المدعي عليه من المستودع إلى أماكن التوريد، بوصفها من المصاريف الأخرى التي تكبدتها جهة الإدارة طبقاً لما ورد في البند (9) من الشروط الخاصة”.

وقد لخصت محكمة القضاء الإداري المصرية في حكم هام لها أهم قواعد تفسير العقود الإدارية فقضت بأنه “من المتعين في تفسير العقود البحث عن النية المشتركة للمتعاقدين دون الوقوف عند المعنى الحرفي للألفاظ. إذ العبرة بالإرادة الحقيقية على أن تكون الإرادة المشتركة للمتعاقدين، لا الإرادة الفردية لكل منهما، لأن هذه الإرادة المشتركة هي التي التقي عندها المتعاقدان. ومن العوامل التي يستهدي بها القضاء للكشف عن هذه النية المشتركة ما يرجع إلي …….. طبيعة العقد، ومن العوامل الموضوعية التي يسترشد بها القاضي أن تخصيص حالة بالذكر لا يجعلها تنفرد بالحكم، وأن عبارات العقد يفسر بعضها بعضاً، بمعني أنه لا يجوز عزل العبارة الواحدة عن بقية العبارات بل يجب تفسيرها بأعتبارها جزءاً من كل وهو العقد، فقد تكون العبارة مطلقة ولكن تحددها عبارة سابقة أو لاحقة. وقد تقرر العبارة أصلا يرد عليه استثناء قبلها أو بعدها، وقد تكون العبارة مبهمة وتفسرها عبارة وردت في موضع أخر. كذلك فإن من العوامل الخارجية في تفسير العقد الطريقة التي ينفذ بها وتكون متفقة مع ما يوحيه حسن النية في تنفيذ العقود، حيث لا يقتصر العقد على إلزام المتعاقد بما ورد فيه، ولكن يتناول أيضاً ما هو من مستلزماته وفقاً للقانون والعرف والعدالة بحسب طبيعة الالتزام..”.

2- التفسير وتقلبات الأسعار:

ثار نقاش فيما يتعلق بأحقية المقاولين المتعاقدين مع الإدارة في تقاضي قيمة الزيادة في أسعار مواد البناء التي حدثت بعد التعاقد أثناء تنفيذ مقاولات البناء المسندة إليهم، والأمر بالنسبة لها يختلف من حالة إلي أخرى على ما نوضحه فيما يلي:

• إذا تضمن العقد نصاً يقضي بإلزام الإدارة بسداد قيمة أي زيادة تطرأ على أسعار مواد البناء خلال مدة تنفيذ العقد، وجب تطبيق النص إعمالاً لقاعدة “العقد شريعة المتعاقدين”.
• إذا تضمن عقد المقاولة تثبيتاً للأسعار اعتبارا من تاريخ تقديم العطاء حتي الانتهاء من تنفيذ العملية موضوع العقد، فإن الأسعار المتفق عليها تقيد طرفي العقد، ولا يحق للمقاول تقاضي قيمة الزيادة، ولا يجوز للإدارة أن تحتج بانخفاض الأسعار لإنقاص مستحقاته فعدم تضمين العقد نصاً بمحاسبة المقاول على الزيادة في الأسعار من شأنه ألا يجعل لجهة الإدارة المتعاقدة أن تفيد من خفض الأسعار، ولا يغير من ذلك قانون التسعير الجبري- من سريان جداول الأسعار وقرارات تعيين الأرباح على السلع التي يتم تسليمها بعد تاريخ العمل بها ولو كانت تنفيذاً لعقود أبرمت قبل هذا التاريخ، لأن مجال إعمال هذا الحكم يقتصر على عقود التوريد ولا يسري على عقود المقاولة، لأنها لا تقتصر على مجرد تقديم المواد وإنما تتضمن تدخل المقاول بتحويلها أو تصنيعها أو تركيبها حسب طبيعة العملية المسندة إليه.

وفي حالة زيادة التسعيرة بعد الميعاد المحدد للتوريد، فإنه يشترط إلا يكون التأخير راجعاً إلى فعل المتعهد. ولا يقتصر تطبيق هذا الحكم على حالة تعديل التسعيرة بالزيادة دون تعديلها بالنقصان لأن النص ورد عاماً.

• إذا لم يتضمن العقد نصاً يقضي بسداد قيمة الزيادة ولا بتثبيت الأسعار خلال مدة التنفيذ، وكانت هذه المواد تخضع للتسعير الجبري أو تصرف بتصاريح، حق للمقاول تقاضي قيمة الزيادة في أسعار تلك المواد. فإذا لم تكن مواد البناء التي ارتفعت أسعارها تخضع للتسعير الجبري، فليس للمقاول تقاضي قيمة الزيادة.
• إذا حدثت زيادة في التعريفة الجمركية أو الرسوم أو الضرائب الأخرى التي تحصل عن الأصناف الموردة في المدة الواقعة بين تقديم العطاء وآخر موعد للتوريد، فإن الإدارة تتحمل هذه الزيادة. وذلك لتأمين المتعاقد مع الإدارة ضد الزيادة التي قد تطرأ بعد تقديم العطاء. فإذا حدثت الزيادة في فئات الضرائب والرسوم بعد انتهاء مواعيد التوريد في حالة التأخير في التوريد فإن المورد المتأخر هو الذي يتحمل عبء الزيادة إلا إذا أثبت أن التأخير يرجع إلى قوة قاهرة. أما إذا كان تعديل الضرائب أو الرسوم بالنقص أو بالتخفيض فتخصم قيمة الفرق من مستحقات المتعاقد في العقد، إلا إذا أثبت أنه أدي هذه الضرائب أو تلك الرسوم على أساس الفئات الأصلية قبل التعديل. ويستوي أن تكون الزيادة راجعة إلى زيادة التعريفة الجمركية ذاتها أو إلى زيادة سعر الصرف – بالنسبة للدولار – الذي تحسب الرسوم الجمركية على أساسه.

ثانياً: العقود الإدارية وعيوب الإرادة:

تسري قواعد عيوب الإرادة الواردة في التقنين المدني على العقود الإدارية سواء تعلق الأمر بغلط أو تدليس أو إكراه …..

1- فبالنسبة للغلط:

يجب إعمال أحكام الغلط الواردة في القانون المدني في شأن العقود الإدارية لعدم تعارضها مع الأسس العامة التي تقوم عليها هذه العقود. وطبقاً لهذه الأحكام الواردة بالتقنين المدني فإن الغلط في الشئ المبيع أو في محل التوريد الذي من شأنه أن يعيب الإرادة ويؤثر في صحة العقد، ويجيز للمتعاقد الذي وقع فيه أن يطلب إبطال العقد بسببه يشترط فيه شرطان.

أولهما: أن يتصل به المتعاقد الآخر بأن يكون قد وقع مثله في هذا الغلط، أو كان على علم به، أو كان من السهل عليه أن يتبينه.

وثانيهما: أن يكون الغلط جوهرياً. وهو يكون كذلك إذا بلغ حداً من الجسامة بحيث يمتنع معه المتعاقد عن إبرام العقد لو لم يقع في هذا الغلط. ويعتبر الغلط جوهرياً على الأخص إذا وقع في صفة للشئ جوهرية في نظر المتعاقدين أو يجب اعتبارها كذلك لما يلابس العقد من ظروف ولما ينبغي في التعامل من حسن النية. وكذلك إذا وقع في ذات المتعاقد أو في صفة من صفاته وكانت تلك الذات أو هذه الصفة السبب الرئيسي في التعاقد.

“فإذا لم يكن ثمة غلط في الصفة الجوهرية التي كانت محل اعتبار المتعاقدين في الشئ، وكانت ذاتية هذا الشئ معروفة للمتعاقدين عند التعاقد على وجه محقق، وتوافقت إرادة الطرفين على قبوله وهي على بينة من حقيقته فإنه لا يجوز إبطال العقد للغلط”.

2- وبالنسبة للتدليس:

قضت المحكمة الإدارية العليا بأنه لا يعتبر تدليساً في مفهوم القانون المدني زعم المدعي أن الإدارة أوهمته بأن السعر الذي تعاقد به سعر مجزي “ذلك أن الفقرة الأولي من هذه المادة تتطلب في التدليس الذي يجوز إبطال العقد بسببه أن تكون ثمة طرقاً احتيالية لجأ إليها أحد المتعاقدين تبلغ من الجسامة بحيث لولاها لما أبرم العقد. ومجرد إيهام الإدارة الطاعن بأن السعر الذي ارتضي التعاقد به هو سعر مجزي، لا يعتبر بحال من الأحوال من قبيل الطرق الاحتيالية التي يجوز وصفها بالتدليس، سيما وأن الطاعن تاجر محترف اعتاد على التعامل في الأسواق وتوريد هذه المحاصيل وهو أعلم بحال السوق وتقلباته وأسعاره”.

3- وبشأن الإكراه:

قضت المحكمة الإدارية العليا بأنه ” لا وجه لما يدعيه الطاعن من أنه وقع تحت سلطان الرهبة والخوف من بطش المسئولين بمجلس المدينة إن لم يذعن للتعاقد. ذلك أنه لم يقم دليل على أن أحداً من المسئولين قد لوح للطاعن بأية وسائل لإكراهه على التعاقد بالأسعار المشار إليها. والقانون المدني تشترط لجواز إبطال العقد للإكراه أن يتعاقد الشخص تحت سلطان رهبة يبعثها المتعاقد الآخر في نفسه دون وجه حق، وتكون هذه الرهبة قائمة على أساس. ثم إن الرهبة تكون قائمة علي أساس إذا كانت ظروف الحال تصور للطرف الذي يدعيها أن خطراً جسيماً محدقاً يهدده هو أو غيره في النفس أو الجسم أو الشرف أو المال”.

ويلزم لتحقيق الإكراه المفسد للرضا استعمال وسائل غير مشروعة للوصول إلى غرض غير مشروع “فإذا كانت الوسائل مشروعة في ذاتها ويراد بها الوصول إلى غرض مشروع بأن يضغط شخص على إرادة شخص آخر عن طريق المطالبة بحق له عليه ولا يقصد بهذا الضغط إلا الوصول إلى حقه فلا يبطل العقد للإكراه”.