جلسة 2 من يونيه سنة 1994

الطعن رقم 2623 لسنة 36 القضائية (عليا)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ علي فؤاد الخادم

رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

 وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ د.محمد جودت الملط وحنا ناشد مينا وفاروق عبد السلام شعت ورأفت محمد يوسف ومحمد معروف محمد ومحمد مجدي محمد خليل هارون وجودة عبد المقصود فرحات ومحمد أبو الوفا عبد المتعال وحسني سيد محمد وعلي رضا عبد الرحمن.

نواب رئيس مجلس الدولة

……………………………………………………………….

المبادئ المستخلصة:

 (أ) دعوى- دعوى الإلغاء- شروط قبولها- التظلم الوجوبي- جعل المشرع التظلم الوجوبي شرطا لقبول طلبات إلغاء القرارات الخاصة بالموظفين العموميين التي حددها على سبيل الحصر- يستوي أن يكون التظلم إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار إن كانت هي التي تملك سحبه أو الرجوع فيه، أو إلى الهيئات الرئاسية إن كان المرجع إليها في هذا السحب- الحكمة من التظلم هي الرغبة في تقليل المنازعات وإنهائها في مراحلها الأولى بطريق أيسر للناس، وذلك بالعدول عن القرار المتظلم منه إن رأت الإدارة أن المتظلم على حق في تظلمه.

• المواد 10 و 12 و 24 من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972.

(ب) دعوى– دعوى الإلغاء- شروط قبولها- التظلم الوجوبي- ما يقوم مقامه- طلب المساعدة للإعفاء من الرسوم القضائية يقوم مقام هذا التظلم ويغني عنه- طلب الإعفاء يعلن إلى الجهة الإدارية المختصة لبحثه وبذلك ينفتح أمامها الباب لسحب القرار إن رأت أن طالب الإعفاء على حق، وهي الحكمة نفسها التي انبنى عليها استلزام التظلم الوجوبي- هذا الطلب لا يخرج عن كونه نوعا من التظلم أشد أثرا من شكوى تحمل اعتراض صاحب الشأن على القرار الإداري- يقطع طلب المساعدة للإعفاء من الرسوم القضائية الميعاد إلى أن يبت فيه بالرفض أو القبول.

الإجراءات

بتاريخ 17/6/1990 أودع الأستاذ/… المحامي بصفته وكيلا عن الطاعنة قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرا بالطعن في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بأسيوط بجلسة 23/4/1990 في الدعوى رقم 1829 لسنة 1 ق، الذي قضى بعدم قبول الدعوى شكلا لعدم سابقة التظلم من القرارين المطعون عليهما وإلزام المدعية المصروفات.

وطلبت الطاعنة للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبقبول الدعوى شكلا وفي موضوعها (أصليا) بإلغاء القرارين المطعون فيهما فيما تضمناه من تخطيها في التعيين في وظيفتي مدرس وأستاذ مساعد بكلية الطب بجامعة أسيوط، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجامعة المدعى عليها المصروفات، و(احتياطيا) بإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري بأسيوط للفصل في موضوعها مجددا من هيئة أخرى مغايرة، وإلزام الجامعة المصروفات.

وبتاريخ 27/6/1990 أعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضده.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا وفي موضوعه بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبقبول الدعوى شكلا وبإعادتها إلى محكمة القضاء الإداري بأسيوط للفصل في موضوعها، مع إبقاء الفصل في المصروفات.

ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة على النحو الثابت بالمحاضر حيث قررت بجلسة 28/12/1992 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية)، وحددت لنظره جلسة 9/1/1993، وقد تدوول نظره أمام الدائرة على النحو الثابت بمحاضر الجلسات إلى أن قررت بجلسة 27/3/1993 إحالة الطعن إلى الدائرة المنصوص عليها في المادة 54 مكررا من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 للفصل فيما إذا كان طلب المساعدة القضائية للإعفاء من الرسوم القضائية يحل محل التظلم في قبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية التي يشترط القانون التظلم منها قبل طلب إلغائها.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني، ارتأت فيه أن طلب الإعفاء من الرسوم القضائية يحل محل التظلم في قبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية التي يشترط القانون التظلم منها قبل إلغائها.

وقد حدد لنظر الطعن أمام هذه الدائرة جلسة 6/5/1993، وتدوول على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 5/5/1994 -وبعد أن استمعت إلى ما رأت لزومه من إيضاحات ذوي الشأن- قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم،وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته مشتملة على الأسباب لدى النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.

ومن حيث إن عناصر هذه المنازعة تخلص –حسبما يبين من الأوراق– في أنه بتاريخ 1/9/1987 أقامت الدكتورة/… الدعوى رقم 1829 لسنة 1 ق أمام محكمة القضاء الإداري بأسيوط ضد السيد الدكتور رئيس جامعة أسيوط، طالبة الحكم بقبول الدعوى شكلا وفي موضوعها بإلغاء القرارين المطعون فيهما فيما تضمناه من تخطيها في التعيين في وظيفتي (مدرس) و(أستاذ مساعد) بكلية الطب بجامعة أسيوط، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجامعة المصروفات.

وقالت المدعية شرحا لدعواها إنه صدر لمصلحتها حكم محكمة القضاء الإداري بهيئة استئنافية في الطعن رقم 695 لسنة 15 ق.س بجلسة 8/5/1986 قاضيا بإلغاء قرار جامعة أسيوط الصادر بتاريخ 7/8/1974 فيما تضمنه من تخطيها في التعيين في وظيفة (معيد) بقسم الأمراض الباطنية الخاصة (أمراض القلب) بكلية الطب بجامعة أسيوط، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجامعة المصروفات.

وقدمت المدعية خلال ستين يوما من تاريخ صدور هذا الحكم طلب إعفاء إلى هيئة مفوضي الدولة لمحكمة القضاء الإداري قيد تحت رقم 109 لسنة 41 ق بتاريخ 8/6/1986 طعنا على قراري مجلس الجامعة رقمي 776 بتاريخ 22/3/1981 بتعيين الدكتور/… في وظيفة (مدرس)، ورقم 2968 بتاريخ 22/10/1985 المعدل بالقرار رقم 5077 لسنة 1985 بتعيينه في وظيفة (أستاذ مساعد)، وذلك فيما تضمنه هذان القراران من تخط للمدعية في وظيفتي (مدرس) و(أستاذ مساعد) بكلية الطب بجامعة أسيوط، مع ما يترتب على ذلك من آثار.

وأضافت المدعية أنها أوضحت بطلب الإعفاء عدم مشروعية هذين القرارين؛ لأنه متوفر في شأنها شروط شغل الوظيفتين المذكورتين في تاريخ سابق على تاريخ استيفاء زميلها لهذه الشروط، فقد حصلت قبله على الدكتوراه، كما حصلت قبله على وظيفتي زميل واستشاري مساعد بالهيئة العامة للمستشفيات والمعاهد التعليمية، وهي هيئة تسري على وظائفها العلمية نفس الشروط والأوضاع التي تسري على وظائف أعضاء هيئة التدريس بالجامعات، ونظرا لأن طلب الإعفاء لم يبت فيه وكسبا للوقت فإنها بادرت إلى إقامة دعواها الماثلة ابتغاء إلغاء القرارين المذكورين سالفا، وهي تنعى عليهما مشوبتهما بمخالفة القانون؛ لأن الحكم الصادر لمصلحتها كشف عن عدم مشروعية تخطيها في التعيين في وظيفة (معيد)، وبالتالي أحقيتها في التعيين بوظيفة (معيد) منذ تاريخ قرار التخطي الصادر في 7/8/1974، وهو ما اعترفت به الجامعة عندما أصدرت القرار رقم 874 في 24/3/1987 -الصادر تنفيذا للحكم– باعتبار المدعية شاغلة وظيفة (معيد) من 4/9/1974، وبديهي أن ترتيب أقدميتها في هذه الوظيفة سابق على زميلها المذكور، وتاريخ حصولها على الدكتوراه في مايو سنة 1979 وزميلها في يناير سنة 1981، وتاريخ حصولها على مدرس هو 24/11/1979 وزميلها في 22/3/1981، وتاريخ حصولها على أستاذ مساعد وإن كان في 7/1/1986 وزميلها في 18/8/1985 إلا أنها أسبق، باعتبار أن الحد الأدنى للترقية إلى هذه الوظيفة في الجامعات الإقليمية هو 4 سنوات، أما في الهيئة التي تعمل بها فهو 5 سنوات كبقية الجامعات.

واستطردت المدعية أنها قدمت طلب الإعفاء في الميعاد القانوني وهو ستون يوما من تاريخ صدور الحكم في الطعن رقم 695 لسنة 15 ق.س، وهو يغني عن التظلم من القرارين المطعون ضدهما، وأنها لا تؤسس أحقيتها في وظيفتي (مدرس) و (أستاذ مساعد) كنتيجة حتمية لتنفيذ الحكم، وإنما تستند إلى الحكم للطعن على القرارين المذكورين سالفا، وقد حرصت منذ البداية على زعزعتهما بطلب الإعفاء المشار إليه.

وردت الجهة الإدارية على الدعوى بإيداع حافظة مستندات ومذكرة بدفاعها طلبت فيها الحكم أصليا بعدم قبول الدعوى لعدم سابقة التظلم إعمالا لأحكام المادة 12 من القانون رقم 47 لسنة 1972 في شأن مجلس الدولة، واحتياطيا برفض الدعوى، وإلزام المدعية المصروفات.

………………………………

وبجلسة 23/4/1990 حكمت محكمة القضاء الإداري بأسيوط بعدم قبول الدعوى شكلا؛ لعدم سابقة التظلم من القرارين المطعون عليهما وإلزام المدعية المصروفات، وأقامت المحكمة قضاءها على أنه ولئن كانت المدعية لم تقف على حقيقة مركزها القانوني بالنسبة للقرارين المطعون عليهما إلا من تاريخ الحكم الذي صدر لمصلحتها عن محكمة القضاء الإداري بالقاهرة في الطعن رقم 695 لسنة 15 ق س بجلسة 8/5/1986، إلا أنه كان عليها التظلم من القرارين خلال ستين يوما من هذا التاريخ وذلك إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرارين أو إلى الهيئات الرئاسية، وإذ كان الثابت من الأوراق أنها لم تتقدم بهذا التظلم قبل رفع دعواها الماثلة فإنها تكون مرفوعة بالمخالفة لأحكام المادة 12 من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة، ويكون دفع الجامعة المدعى عليها بعدم قبول الدعوى شكلا بناء على ذلك قائما على سببه حريا بالقبول.

ولا يقدح في صحة ما تقدم ما ساقته المدعية بصحيفة دعواها ومذكرة دفاعها المودعة بتاريخ 28/2/1988 من أنها كانت قد تقدمت بتاريخ 2/7/1986 (أي خلال ستين يوما من تاريخ صدور الحكم الصادر لمصلحتها بجلسة 8/5/1986) بطلب إعفاء إلى هيئة مفوضي الدولة بمحكمة القضاء الإداري بالقاهرة قيد تحت رقم 109 لسنة 40 ق، وأن الفقه والقضاء مستقران على أن هذا الطلب يغني عن التظلم الوجوبي؛ وذلك لأن طلب المساعدة القضائية إجراء لم يسنه المشرع ليكون بديلا للتظلم الوجوبي، إنما رصده أصلا لمواجهة الحالات الاستثنائية التي يحجب فيها القضاء عن المتقاضي الذي يثبت عجزه المالي عن رفع دعواه أمام القضاء، ولم يكن ذلك هو الغرض بالنسبة لحالة المدعية التي اكتفت بمجرد تقديم هذا الطلب دون أن تتابعه أو تتخذ بشأنه أي إجراء إلى أن انقضت مدة أربعة عشر شهرا حتى تاريخ رفع الدعوى الماثلة، التي أقيمت رغم عدم إجابتها إلى طلب الإعفاء، وورد بصحيفة الدعوى أن المدعية قد حرصت على زعزعة القرارين المطعون فيهما بتقديم طلب الإعفاء في الميعاد وهو الستون يوما التالية لصدور الحكم في الطعن رقم 695 لسنة 15 ق س، وهو ما يكشف عن أن غرض المدعية من طلب الإعفاء المذكور ليس هو الغرض الذي قصده المشرع، إنما الوصول إلى زعزعة القرارين خلال فترة تزيد على ميعاد الستين يوما المقررة قانونا، وبالتالي يكون طلب الإعفاء صوريا.

ولما كانت القاعدة أن العمل الصوري لا يولد أثرا قانونيا؛ لذلك لا يجوز للمدعية أن تحتج بطلب الإعفاء المشار إليه لإعفائها من شرط التظلم الوجوبي من القرارين المطعون عليهما، ولا تنفتح مواعيد الطعن عليهما، خاصة أن ما حرصت عليه المدعية من زعزعة للقرارين المطعون عليهما وللمراكز القانونية التي تولدت عنهما أمر لم يجزه المشرع إلا استثناء وفي أضيق نطاق، وقضى من أجل ذلك بألا تمتد فترة زعزعة القرار الإداري لأكثر من ستين يوما بعد مدة الستين يوما، وهذه الغاية لم تتحقق في المنازعة الماثلة؛ لعدم إعلان الجامعة المدعى عليها بطلب الإعفاء المشار إليه، وهو ما أكدته الجامعة في مذكرتي دفاعها، ولم تقدم المدعية الدليل على عكسه.

………………………………

ومن حيث إن الطعن يقوم على أن الحكم المطعون فيه خالف القانون للأسباب الآتية:

1- أنه خالف المبدأ القانوني المستقر في الفقه والقضاء الإداريين، وهو أن طلب الإعفاء يغني عن تقديم التظلم، وأنه يقطع الميعاد؛ لأنه أبلغ في معنى الاستمساك بالحق والمطالبة بأدائه.

2- أنه خالف المبدأ المستقر عليه من أن أثر طلب الإعفاء في قطع الميعاد يظل قائما لحين صدور القرار في الطلب سواء بالقبول أو الرفض؛ وذلك لأن نظر الطلب –على حد تعبير المحكمة الإدارية العليا- قد يستغرق زمنا يطول أو يقصر بحسب الظروف وحسبما تراه الجهة القضائية التي تنظر الطلب تحضيرا له حتى يصبح مهيئا للفصل فيه.

3- أن طلب الإعفاء يقطع الميعاد حتى ولو لم يتوفر أحد شروطه وهو العجز المالي، ومادام أن الأثر القاطع للميعاد يظل قائما إلى حين البت في الطلب سواء بالقبول أو الرفض فإنه يكون لصاحب الشأن -من باب الأولى– أن يقيم دعواه ويدفع رسومها وذلك قبل البت في طلب الإعفاء؛ وذلك لسبب واضح هو أن الدعوى في هذه الحالة ترفع والميعاد مقطوع وتكون الدعوى مقبولة شكلا في هذه الحالة، كما أن إعلان طلب الإعفاء لجهة الإدارة لا شأن للمدعية به؛ لأن الإعلان تقوم به سكرتارية لجنة المساعدة القضائية عند تحديد جلسة لنظر طلب الإعفاء.

………………………………

ومن حيث إن مقطع النزاع المعروض للفصل فيه هو ما إذا كان طلب المساعدة القضائية للإعفاء من الرسوم القضائية يحل محل التظلم في قبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية التي يشترط القانون التظلم منها قبل طلب إلغائها.

ومن حيث إن المادة (10) من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة تنص على أن: “تختص محاكم مجلس الدولة دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية: أولا:… ثانيا:… ثالثا: الطلبات التي يقدمها ذوو الشأن بالطعن في القرارات الإدارية النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية أو بمنح العلاوات. رابعا: الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات الإدارية الصادرة بإحالتهم إلى المعاش أو الاستيداع أو فصلهم بغير الطريق التأديبي. … تاسعا: الطلبات التي يقدمها الموظفون العموميون بإلغاء القرارات النهائية للسلطات التأديبية. …”.

وتنص المادة (12) منه على أنه: “لا تقبل الطلبات الآتية أ-… ب- الطلبات المقدمة رأسا بالطعن في القرارات الإدارية النهائية المنصوص عليها في البنود (ثالثا) و(رابعا) و(تاسعا) من المادة (10)، وذلك قبل التظلم منها إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو إلى الهيئات الرئاسية، وانتظار المواعيد المقررة للبت في هذا التظلم. وتبين إجراءات التظلم وطريقة الفصل فيه بقرار من رئيس مجلس الدولة”.

وتنص المادة (24) من القانون نفسه على أن: “ميعاد رفع الدعوى أمام المحكمة فيما يتعلق بطلبات الإلغاء ستون يوما من تاريخ نشر القرار الإداري المطعون فيه في الجريدة الرسمية أو في النشرات التي تصدرها المصالح العامة أو إعلان صاحب الشأن به. وينقطع سريان الميعاد بالتظلم إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية، ويجب أن يبت في التظلم قبل مضي ستين يوما من تاريخ تقديمه، وإذا صدر القرار بالرفض وجب أن يكون مسببا، ويعتبر مضي ستين يوما على تقديم التظلم دون أن تجيب عنه السلطات المختصة بمثابة رفضه. ويكون ميعاد رفع الدعوى بالطعن في القرار الخاص بالتظلم ستين يوما من تاريخ انقضاء الستين يوما المذكورة”.

ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة اطرد واستقر على أن الحكمة من التظلم الوجوبي السابق على رفع دعوى الإلغاء، سواء أكان التظلم إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار متى كانت هي التي تمتلك سحبه أو الرجوع فيه، أم إلى الهيئات الرئاسية إن كان المرجع إليها في هذا السحب –وهو التظلم الذي جعله المشرع شرطا لقبول طلب إلغاء القرارات الخاصة بالموظفين العموميين التي عينها وقرنه بوجوب انتظار المواعيد المقررة للبت في هذا التظلم الوجوبي– أن الحكمة من هذا التظلم هي الرغبة في التقليل من المنازعات بإنهائها في مراحلها الأولى بطريق أيسر للناس، وذلك بالعدول عن القرار المتظلم منه إن رأت الإدارة أن المتظلم على حق في تظلمه، ولا شك أنه يقوم مقام هذا التظلم –بل يغني عنه– ذلك الطلب الذي يتقدم به صاحب الشأن إلى لجنة المساعدة القضائية بالمحكمة المختصة لإعفائه من رسوم دعوى قضائية بإلغاء قرار إداري معين؛ لتحقق الغاية التي قصدها المشرع حين نص على لزوم التظلم من مثل هذا القرار؛ لأن طلب الإعفاء يعلن إلى الجهة الإدارية المختصة ببحثه وبذلك ينفتح أمامها الباب لسحب هذا القرار إن رأت الإدارة أن طالب الإعفاء على حق، وهي نفس الحكمة التي انبنى عليها استلزام التظلم الوجوبي.

ومن حيث إنه بناء على ما تقدم فإن طلب الإعفاء لا يخرج عن كونه نوعا من التظلم أشد أثرا من شكوى تحمل اعتراض صاحب الشأن على القرار الإداري؛ لأنه يعتبر مظهرا قضائيا للطعن على هذا القرار في الموعد القانوني، إذ لولا عجز الطالب عن الوفاء بالرسوم لاتخذ هذا الطلب سبيله إلى المحكمة، وإذا كان نظر هذا الطلب قد يطول ويستغرق زمنا فإنه لا حيلة للمدعي في ذلك بعد أن أعلن عزمه وكشف عن مراده وأصبح الأمر في يد الهيئة المختصة بنظر الطلب، وبهذه المثابة فإن أثر هذا الطلب يظل قائما (وهو قطع الميعاد) إلى أن يبت فيه بالرفض أو القبول.

ومن حيث إنه لكل ما تقدم فإن طلب المساعدة القضائية للإعفاء من الرسوم القضائية يقوم مقام التظلم الوجوبي، بل يغني عنه، في قبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية التي يشترط القانون التظلم منها قبل طلب إلغائها.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بأن طلب المساعدة للإعفاء من الرسوم القضائية يحل محل التظلم ويغني عنه في قبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية التي يشترط القانون التظلم منها قبل طلب إلغائها، وأمرت بإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة بالمحكمة للفصل فيه.